国家治理与国家审计/审计专业硕士系列教材_尹平，郑石桥著_9787511921529

　　《国家治理与国家审计/审计专业硕士系列教材》是南京审计学院《国家治理与国家审计》课程建设和审计专业硕士授课实践的产物，从国家治理的视角出发，介绍国家审计实务中的重点、难点问题。
　　《国家治理与国家审计/审计专业硕士系列教材》主要内容包括四部分，第一部分是国家审计与国家治理，从理论上介绍国家审计与国家治理的关系及国家审计如何服务于国家治理；第二部分审计是国家审计理论框架，介绍国家审计理论的基本框架；第三部分是国家审计主要业务，包括财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计；第四部分是国家审计管理包括国家审计风险、国家审计计划、国家审计定性、国家审计整改、国家审计绩效和国家审计文化。

　　《国家治理与国家审计/审计专业硕士系列教材》：
　　四、国家审计客体及中国特色社会主义国家审计环境的影响审计客体是指审计活动的对象，也称为审计对象或被审计单位，它回答的基本问题是“审计谁”。从经济问责来说，审计客体是政府治理构造中的任务确定及资源分配子系统，这个子系统主要包括两个问题：一是任务确定，二是资源配置。一般来说，大多数国家的任务确定和资源配置都体现在财政预算中。我国有些特殊，资源配置体现在财政预算中，而任务确定体现在国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划中，当然，财政预算也要体现其要求。这里的任务当然是公共任务，而这些的资源分配当然是公共财政资源分配。所以，所有承担公共治理任务、使用公共资源的单位都应该是国家审计客体。
　　最高审计机关国际组织1977年通过的《利马宣言——审计规则指南》指出，所有公共财务管理部门的收支，不论其是否反映或以什么形式反映在国家总预算中，都应由最高审计组织进行审计。公共财政管理部门未列入国家预算的部分也由最高审计组织进行审计，不属免受审计的范围。审计机关的审计客体是政府及其所属的各部门和单位，这意味着审计客体包括三个层次：一是政府；二是政府所属的各个部门；三是政府投资的企业和其他单位。美国于1921年颁布的《预算和会计法案》规定，无论是在政府所在地或是其他地方，审计机关都有权调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务。
　　以上是关于国家审计客体的一般分析，中国特色社会主义国家审计环境对其产生重要影响，从而显现国家审计客体的中国特色。
　　《中华人民共和国审计法》规定，审计机关对下列单位进行审计：对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督；对国有金融机构的资产、负债、损益，进行审计监督；对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支，进行审计监督；对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督；对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定；对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督；对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。上述这些单位，都是与公共财政资金相关的单位，所以，2009年，温家宝同志在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
　　接下来的问题是，上述这些单位的个人是否要作为审计客体呢？冯均科（2009）认为，国家审计问责客体，是指国家审计问责应当指向的单位及个人，它是国家审计机关直接作用的对象。王会金、王素梅（2009）认为，审计问责的客体就是承担责任的主体。因此，国家审计问责的客体即为两类：一类为单位，即政府及公营部门等；另一类为个人，即政府官员及国有企业负责人。
　　从问责本质来看，审计客体是否要包括各级单位负责人呢？一般来说，各级单位都实行首长负责制，重大事务在集体讨论的基础上由首长定夺，具体日常行政事务由首长决定。所以，从这个意义上来说，单位负责人是本单位第一责任人，单位责任的优劣与单位负责人责任优劣不应该分开。所以，对单位的问责，事实上也就是对单位负责人的问责。对单位问责和对首长个人问责不需要分离。
　　但是，在我国的政治生态中，首长负责制是在民主集中制的基础上实行的，也就是说，民主集中制是首长负责制的基础。民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主是集中指导下的民主，在集中的前提下发扬民主，所以民主集中制的重点在集中制。在这种背景下，首长负责制实际上成为集体负责制。所以，单位责任和首长个人责任出现分离，单位责任是领导班子集体责任，不是首长个人制度。在这种背景下，对单位问责和首长个人问责需要分离。那么，我国是否需要单独对单位首长进行问责呢？从制度层面上来说，由于是民主集中制，首长个人似乎不应该再问责。然而，由于我国几千年封建社会所形成的人治文化的影响，民主集中制在执行中存在不少的问题，很多单位事实上成为个人独裁。
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