中华人民共和国公共文化服务保障法解读_柳斌杰，雒树刚，袁曙宏主编_9787509382240

《中华人民共和国公共文化服务保障法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过，现予公布，自2017年3月1日起施行。释义是对公共文化服务保障法的内容进行逐条解读，阐述立法原意。

　　文化领域的基本大法

　　(代前言)

　　《中华人民共和国公共文化服务保障法》的制定和实施，是事关社会主义文化建设的根本性质和前进方向、事关文化自信和文化复兴的长远目标、事关党和国家的前途命运的大事。因为文化是人类特有的一种精神创造活动，是民族的血脉、人民的精神家园、党和国家事业的灵魂。公共文化服务体系尤其承担着凝心聚力、铸造民族复兴精气神的光荣使命。迄今为止，没有其他国家、其他社会，把人民的文化权益保障放在文化建设的首位。奴隶社会文化为奴隶主阶级服务，封建社会文化为皇帝贵族所独占，资本主义社会文化是资产阶级享用的权利。只有在中国特色社会主义制度下文化才成为人民群众享有的公共权益。国家制定法律保障公共文化服务体系建设、提供人民群众需要的基本文化产品和文化活动、维护人民群众的公共文化权益，这是社会主义制度本质特征的体现，是有划时代的意义。

　　制定公共文化服务保障法是党中央列入几次全会的决定，全国人大常委会列入立法规划的重大项目。本届教科文卫委员会开始工作以后，就把这项重要法律作为头一件大事提上日程。首先，落实立法进度计划，使这部法律进入了全国人大常委会的立法规划和年度立法计划，也进入到中央关于协调文化领域立法建议的计划之中。其次，及时启动了立法工作，经中央和全国人大常委会批准，于2014年4月份成立了以全国人大教科文卫委员会牵头，中宣部、文化部、新闻出版广电总局、财政部、发改委、国务院法制办等十多个部门参加的立法领导小组，同时成立了起草小组和专家小组，立即开始进行工作。这些组织落实以后，开始进行立法调查研究，分别深入到全国城乡各地特别是基层，了解这些年来中央在实施公共文化服务方面的实际做法、经验、效果以及广大人民群众的要求、期盼，广泛听取基层群众、专家学者、文化工作者和文化行政部门的意见，对公共文化设施、产品、服务、活动逐项进行了分析研究。比如广场舞，我们在调查研究了解时大家有不同意见，一部分人拥护广场舞作为公共文化服务，场地要予以保障;但是也有一部分人坚决反对，认为广场舞扰民、噪音，还造成了交通、治安等其他一些问题。像这类在群众中反映出的问题我们进行了认真研究，并且借鉴国际经验，请教专家学者，区别哪些应该纳入公共文化服务，哪些不纳入。凡是纳入法定范围的，都需要政策上考量，因为每个项目都需要物质力量、相应设施，这就需要规划，需要资金，需要土地，需要税收政策的保障。提供文化产品也需要财政的支持，各级政府的保障。因此政策问题，是立法中协调难度最大的。比如文化部需要公共文化服务的资源越多越好，但是对于财政部来说，资金有限，国家还要做这样那样的事情都需要钱，只能按一定的比例统筹支持。这些都要经过反复协调、沟通，大家才能达到一致。

　　这些工作做好以后，我们就开始起草法律条文，由各方面的专家组成起草组撰写文本。初稿形成以后请高等院校、法律研究机构专家，帮助修改起草法律文本，论证、评估法律文本的科学性、法理性、可操作性。这些都要进行认真的严肃的细致的研讨工作，十易其稿才能完成。基本草案稿完成之后就开始到各方面征求意见。教科文卫委员会直接在网上听取人民群众的意见，国内外大量网民积极参与，我们吸取这些意见进一步修改了文本。文本修改比较成熟以后，提交教科文卫委员会进行了三次认真的讨论，委员会审议通过后决定提交全国人大常委会审议。全国人大常委会高度重视，在一年时间内常委会会议对本法进行了三次审议，2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过了这部法律。整个过程体现了民主立法、科学立法、依靠人民群众立法。立法的基础是民意，我们这部法律就充分体现了民意，把党的主张、人民的期待转化成了国家的意志。

　　这个过程历时两年多的时间，在整个立法中算是比较快的，这是全国人大常委会高度重视文化领域立法的范例。因为在我国的法律体系当中，文化领域的立法是一个短板，在公共文化服务保障法和电影产业促进法通过之前，文化方面的法律仍然偏少，戏称“两个半”：一个是文物保护法，一个是非物质文化遗产法，这两个都是文化保护传承方面的;还有一个是著作权法，算是半个文化法，因为这个法律半个是文化，半个是科技，著作权包括了文化、科技两方面。公共文化服务保障法出台，就是为了补文化领域立法的短板。当然这个“短板”不是一部法律就可以补齐的，下一步我们还有一个重要的法律，就是文化产业促进法，也是和公共文化服务一样重要的法律。还要制定一些专门的法律，除了电影产业促进法已出台外，还要制定公共图书馆法、修订著作权法、修订文物保护法，这些立法工作都要加紧进行。文化领域的立法是这一届全国人大常委会工作的重点，既给我们提出了任务，也给我们提供了很大的支持，我也感谢社会各界特别是文化界长期在这方面的呼吁、建议、支持，促进了文化领域立法工作进入快车道。

　　刚刚通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》是文化领域的基础性、全局性、综合性的重要法律。这部法律出台的重要意义，我认为有四个方面：

　　一是依法维护人民群众的基本文化权益。这一条体现了落实宪法关于人民公共文化权益的精神。我们国家的宪法规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文化事业，包括文学艺术事业、新闻出版事业、广播电视事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他一些事业。这是宪法早就规定的人民群众的基本文化活动。通过这部法律，不仅把宪法的精神落实到具体法中，同时也把这些年来党中央、国务院制定的公共文化服务的一些政策方针，比如中共中央的有关决定、国务院关于公共文化服务的指导意见、公共文化服务产品提供的标准等等一系列问题法制化，这样就以全面的、法律的形式保障了广大人民群众的基本文化权益，进一步说明了我们社会主义文化建设的根本目的，是为人民群众服务。把这样一些长期的方针和政策通过法律的形式确立下来，就使人民群众依法享受公共文化设施、得到公共文化产品、参与一定的公共文化活动。这些权利获得全面保障，我国的社会主义文化建设就能大发展。

　　二是有力的促进了社会主义文化建设。公共文化服务是社会主义文化建设最主要的内容之一，也是我们文化事业的出发点、立足点和落脚点。公共文化服务体系建设的完善，公共文化产品的丰富，公共文化活动的不断发展，必然带动我国文化建设的进一步加强，必将促进文化产业的进一步发展。要给人民群众提供满意的公共文化产品，就要通过产业来生产这些产品，所以公共文化建设也是对文化产业的支持和促进。新中国成立之初，毛泽东同志就指出，随着社会主义经济高潮建设的到来，必然有一个文化建设的新高潮，我想我们通过改革开放，在经济不断发展的情况下，文化建设的高潮也会进一步兴起，所以这部法律从它提供的整个服务的内容、产品、设施、活动都可以促进文化事业和产业的大发展、大繁荣。

　　三是奠定了社会主义文化立法的基础。这部法律的出台是文化立法的重大突破。为什么呢?因为这部法律一开始就确定了社会主义文化发展的基本原则，要坚持以人民为中心的原则，要坚持社会主义先进文化的方向，要坚持培育社会主义核心价值观，以法重申坚持百花齐放、百家争鸣的“双百”方针。这样，就把我们党长期形成的文化建设的基本方针、基本政策、基本要求体现在这部法律当中，为以后文化门类的立法提供了重要的法律依据。下一步，我们还要进一步推动文化领域加快立法，这部法为此提供了法源，奠定了以后文化门类中其他法律的立法基础和基本方向。

　　四是从人大立法的角度来讲，体现了全面推进依法治国条件下，人大主导立法的新特点。公共文化服务保障法是根据十八届三中全会、四中全会的精神，改革人大立法的体制机制，也就是基础性、全局性、综合性的法律要由全国人大及其常委会主导立法，包括全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委，直接起草一些综合性的、跨部门的重要法律。公共文化服务保障法就是一个成功的实际范例。整个立法过程超越了部门的局限，减少了部门利益协调的困难，避免了部门扯皮推诿。通过人大沟通、协调文化部门、新闻出版广电部门、财政部门、税收部门、发改委系统，以及涉及到公共文化政策措施的各个方面，突破了部门的局限性，保证了立法的质量，这一点在公共文化服务保障法立法中是比较成功的。所以，从立法启动到通过，在两年多的实践中，很好地协调了各方面的政策，协调了中央、地方和基层各个文化管理部门之间的关系，理顺了公共文化服务管理的体制，在法律中固定了重要的基本制度，有力地保障了公共文化服务事业的持续健康发展。

　　这部法律是开创性的法律，有着鲜明的中国特色和时代特点，也有许多亮点和落点，有较强的针对性和可操作性。一是从顶层设计了我国文化公共服务的基本制度，规定了公共文化服务的基本方针、政策和重要原则。二是明确了各级政府在公共文化服务中的主导作用、主体责任、行政责任和法律责任。三是规定了基本公共文化设施、基本公共文化产品、基本公共文化活动的建设、使用、管理的要求和指导性的标准，公开目录，社会监督。四是强调了公共文化服务的基本性、公益性、均等性、便利性的特点，特别是重视支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务体系建设，让人民群众共享文化改革发展成果。五是鼓励社会组织、企事业单位、公民个人积极参与公共文化服务活动，增加公共文化服务资源，丰富群众文化生活。六是设定了严格的法律责任追究和公开监督、评价考核、奖惩罚处的制度，依法保障公共文化服务规范运行。这些法律规定符合人民群众的根本利益，受到人民群众的支持，所以就能保证这部法律落地、生根、开花、结果。

　　法律的生命在执行，法律的权威在实施。良法是善治的前提，善治是良法的落实。从2017年3月1日起，《中华人民共和国公共文化服务保障法》就要正式实施，这是我国文化发展的一个里程碑。我们一定要把这部法律宣传好、落实好、贯彻好，这是立法后的重要任务。如果一部法律不宣传、不执法，它就只能是一纸空文，就没有生命力，起不到应有的作用。为此，我们要把全力推动这部法律的有效实施当做重要任务。一要加大法律的宣传、普及和解读，让它深入人心、家喻户晓，让人民用法律的武器维护自身文化权益。二要纳入各级政府的工作规划，制定配套的政策措施，落实监督和考评考核机制。三要加大公共文化服务的投入，有针对性地解决本地区公共文化服务的难题，补上设施不足、产品不多、活动不丰富的短板。尤其是要与小城镇建设、新农村建设、基础设施建设结合起来，统筹推进，一体联动，取得实效。四是要以改革的精神、发展的理念探索公共文化建设的新思路，以开放的心态吸引各方力量参与，形成公共文化建设的合力，让人民群众真正得到公共文化服务的实惠，提高全社会精神文明的水平和全体公民恶文化科学道德素质，为实现中华民族的伟大复兴营造先导力量。

　　全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰

　　第二章公共文化设施建设与管理

　　本章是关于公共文化设施建设与管理的规定。

　　公共文化设施是公共文化服务的重要载体。公共文化设施体系，以及以公共文化设施为依托的公共文化服务机构组织体系，是公共文化服务体系的基础。

　　本章包括十三条，共十八款，主要规定了公共文化设施的种类和范围，公共文化设施建设的标准、依据和原则，公共文化设施选址、用地与重建、改建的原则和要求，居民区配套建设公共文化设施和基层综合性文化服务中心建设的原则与要求，以及公共文化设施运行管理的原则和要求。

　　本章明确了在公共文化设施建设与管理中政府、社会、管理者和公众的责任与义务。各级政府是公共文化服务设施建设和管理的责任主体;国家鼓励和支持社会力量通过各种方式参与公共文化设施的建设与管理;公共文化设施管理单位承担公共文化设施运行管理的职责;公众是公共文化设施的使用者，承担遵守公共秩序、爱护公共文化设施的责任和义务，同时，通过公共文化设施选址、使用效能考核评价、法人治理结构建设等方面的制度保障，参与公共文化设施的建设与管理。

　　第十四条本法所称公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备，主要包括图书馆、博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心、农家(职工)书屋、公共阅报栏(屏)、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等。

　　县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布。

　　条文解读

　　本条是关于公共文化设施的规定。

　　作为公共文化设施的建筑物，包括房屋建筑和附属设施等其他建筑物。公共文化设施的功能用房建筑，是公共文化设施的主体。公共文化设施的功能不同，其对功能用房的要求也不相同，应当根据其具有的功能、承担的任务、形成的特点来建设功能用房。作为公共文化设施的场地，包括室外活动场地(含运动场地)、人员集散场地、道路、停车场、绿化用地等，是公共文化设施的重要组成部分。公共文化服务的性质决定了有些公共文化设施应配建专用的室外活动场地，以便于开展适宜的文化体育活动;优美的环境、通畅的道路、必要的停车场和人员的集散场地，对于保障安全、方便公众十分重要。作为公共文化设施的设备，包括建筑设备和专用设备。建筑设备是指与房屋建筑紧密联系的设备，包括给水排水、通风空调、供热消防、照明通讯、强弱电、网络布线和建筑智能化系统等。专用设备是指根据公共文化设施不同功能需要配置的专用技术设备，如图书阅览设备，演出和展览设备，数字采集加工和服务设备，体育设施设备，广播电视的信号发射、传输、监控设备等。

　　本条规定突破行政隶属界限，以“大文化”的观念界定公共文化设施，列举了16种公共文化设施，明确了其公共文化设施属性，多数为一般公众所熟知。其中，文化馆(站)的“站”，是指乡镇综合文化站，是设在乡镇的提供书报刊借阅、时政法制科普宣传、文艺演出活动、数字文化信息服务、公共文化资源配送和流动服务、体育健身和青少年校外活动等综合性服务的公共文化设施。工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心，在功能上都是提供综合性的文化艺术服务，服务对象各有侧重。乡镇(街道)和村(社区)基层综合性文化服务中心，是集宣传文化、党员教育、科技普及、普法教育、体育健身等功能于一体，为基层群众提供综合性服务的公共文化设施。农家(职工)书屋是在行政村(或企业)建立的、农民(职工)自己管理的、能提供农民(职工)实用的书报刊和音像电子产品阅读视听条件的公共文化设施。公共阅报栏(屏)包括阅报栏和电子阅报屏，是在城乡公共场所设置的、为公众提供报纸阅览和其他信息服务的公共文化设施。广播电视播出传输覆盖设施是指广播电视信号的播出、发射、专用传输和监测等相关建筑物、场地及其附属设施设备。包括依法设立的广播电视台(站)、发射台、转播台(包括差转台、收转台)、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台(站)、有线广播电视网络、直播卫星节目集成播控和地面数字电视覆盖、应急广播、农村广播等相关建筑物、场地及其附属设施设备。公共数字文化服务点是在基层和其他公共场所设立的、向公众提供数字文化服务的公共文化设施。本条列举的16种是主要的公共文化设施，除此以外，还有一些其他设施往往也具有公共文化设施的功能，如残疾人活动中心、城乡公园和广场等。

　　采取列举的方法来框定公共文化设施的范围有特殊作用。首先，使原则性、概括性界定具体化。通过列举，规定清晰明确，一目了然，方便公众利用。其次，有利于厘清对某些公共文化设施性质认识的分歧。例如文化馆，在发展过程中人们对它的属性的认识产生过分歧，有人认为文化馆服务是公益性的，属于公共文化设施;也有人认为文化馆服务是经营性的，应当企业化;还有人认为文化馆是半公益性半经营性的。认识的分歧往往会造成发展方向的迷失。本条的列举，实际上是以广泛深入的研究和实践为依据，对设施的公共文化服务属性作出了认定，具有法律权威性，有利于消除分歧、统一认识。

　　本条第二款是对公布公共文化设施目录和有关信息的规定。公布的主体是县级以上地方人民政府，公布的内容是本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息。根据实践经验，设施目录和有关信息一般应包括设施的名称、地址、地图、功能区位分布、主要服务项目、开放时间、联系电话、联系人、网址和微信公众号，以及服务规则、乘车线路、停车设施等。

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