农地细碎化的公共治理之道：沙洋县按户连片耕种模式调查_王海娟,贺雪峰_9787568023450

沙洋县按户连片耕种模式弱化了农民对特定地块的承包权利，积极发挥集体经济组织土地调整和公共治理的功能，在不改变土地承包关系和农户家庭经营的条件下克服了农地细碎化。沙洋县的制度创新在双层经营体制下优化了家庭承包经营，探索了一条符合农民利益的土地适度规模经营道路。农地细碎化是农业发展的主要制约因素，本书从实践层面探讨了农地细碎化治理路径，有重要的政策意义。

代序
按户连片耕种模式
贺雪峰
湖北沙洋县推行的按户连片耕种模式写入2016年中央一号文件：依法推进土地经营权流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。沙洋县按户连片耕种模式成为了沙洋经验，沙洋经验的核心在于回应当前形势下农户的生产需要，具有普遍意义，值得全国推广。中央一号文件将沙洋县推行按户连片耕种模式的经验吸收进来，一改很长一段时间以来一号文件不接地气的积弊，是一个值得表扬的好事。
说一号文件不接地气，其中最典型的是近年来在全国强推农地确权。分田到户以后，中央一直试图通过强化农户土地承包经营权来调动农民农业生产积极性。这样一种思路走到极端，就是弱化土地集体所有权，甚至将土地承包经营权物权化。在当前农村土地经营者与承包者普遍发生分离，而且分田到户以来农户承包土地十分细碎的情况下面，承包经营权物权化以及当前正在进行的农地确权，就可能让细碎分散农地更加无法整合以便利生产。正是在中央强制要求土地确权的政策背景下面，沙洋县为回应农民强烈生产诉求而推进了农村土地按户连片耕种模式。
与全国农村一样，分田到户时，沙洋县的农田按照距离远近、土质肥瘦、水源好坏等因素分级分等，再按人均分，从而出现了农户承包地分散化、细碎化的问题。沙洋全县耕地面积95.3万亩，耕地101.7万块，承包农户12.4万户，户均耕地7.7亩，户均8.7块土地，每块土地平均0.88亩。随着农村青壮年劳动力的大量进城，土地承包户与经营户的分离，以及农业机械化的推进，土地细碎化严重影响了农业生产。如果在如此细碎承包土地上确权，就可能造成难以挽回的错误。沙洋县因此在确权之前推行按户连片耕种模式。
沙洋县按户连片的主要目标是实现农户一户一片田，将当前农户分散而细碎的承包地集中为一片，以便于耕种。按农户的说法，将之前分散细碎的承包地集中连片，不仅便于建设基础设施，便于生产管理，而且可以极大地降低生产成本。过去地块分散，农户承包土地相互插花，无论是机耕还是灌溉都存在断头路、断头渠，造成生产的困难。承包地分散在不同地方，机械就要来回跑，耕地、插秧、施肥、治虫、灌溉、收割都极不方便。农户之间为公共设施使用发生冲突的可能极大，沙洋县经常因为农户争水、争机耕路、协调种植品种等等发生冲突甚至多次发生打架死人事件。土地集体连片，基础设施建设提高了农业生产的便利程度，加上管理的方便，同样面积耕地，农户生产投入要降低1/4，农业投入时间要减少1/3。
沙洋县回应农户强烈的按户连片愿望的一个动因是沙洋县三坪村在第二轮土地延包时进行了划片承包，基本做到了一户一片田，并在此基础上进行了水电路等农业基础设施建设。划片承包后，三坪村成为所在乡镇农业生产最好的村，村庄矛盾最少的村，农民上访最少的村，当然也是农民种田最方便的村。三坪村周边农村都有极强烈的进行划片承包的诉求。只是因为按中央强化农户承包经营权的政策，无论是县乡还是村干部都担心划片承包动了农民承包地会违反政策，且取消农业税后，国家不再向农民收取税费，农户进行农业生产便利与否与县乡村干部都没有关系。因此，乡村干部普遍怕麻烦，无论农民要求土地按户连片的诉求多么强烈，乡村干部都是能推则推。
2014年沙洋县开始农地确权颁证登记试点，县委县政府希望借确权的政策机会来回应农民诉求，因此在全县选择三个村进行按户连片试点，按户连片获得了群众积极拥护，试点也很成功。2015年开始在全县推广。
为了规避政策风险，沙洋县推广按户连片耕种模式尤其强调尊重农民意愿，不动承包权而调整经营权，尤其防止打乱重分的情况。在实践中，沙洋县主要有三种按户连片模式，第一种是各户承包权不变，农户间协商交换经营权，这种模式要占全部按户连片的80%多；第二种是农户间协商交换承包经营权，约占10%；第三种是土地重分，所占比重不是很大。
以上三种模式中，土地重分效果最好，操作程序简便，连片效果好。沙洋县按土地重分进行按户连片的村组大多数都保持了各户二轮承包面积的不变，即增人不增地、减人不减地，少数按人口进行了打乱重分。因为沙洋县委县政府一再强调土地重分必须要有全体农户同意，充分尊重农户意愿，同一个行政村，有的村民组全体农户同意，就打乱重分了，还有村民组因为有人反对，就没有重分，从而普遍出现了同一个行政村采用不同方式推进按户连片的情况。个别村，虽然有个别农户反对打乱重分，但90%以上村民强烈要求打乱重分，村干部也比较强势，这些村就借强烈民意打乱重分了，效果也很不错。2015年沙洋县未发生一起因为土地重分所引起的农民上访。
第一种模式农户间协商交换经营权，好处是保留了农民第二轮承包经营权，坏处是互换经营权，造成农户承包权与经营权的不一致，且协商互换经营权的程序极为繁琐。以鄂冢村为例，全村共换经营权1000多次，每换一次就得签一份合同，极大地提高了土地互换的成本。
第二种模式农户间协商交换承包经营权，主要发生在土地重分中有农户反对土地重分的村组。其结果也是极大地提高了按户连片的成本。与互换经营权相比，好处是承包权与经营权一致，但程序也一样的繁琐。
之所以第一种模式农户间协商交换经营权成为主导，主要原因是沙洋县委县政府担心推进按户连片耕种模式违反中央政策精神。沙洋县力推此种模式，而反对土地重分的办法。但在实践中，无论是村干部还是农户都认为只有土地重分好。虽然沙洋县在汇报中说只有3%的土地重分，实际上，全县土地重分的比例要大大高于3%，而且也只有打乱重分的村组才真正做到了一户一片地，真正充分达到了按户连片、便利生产的效果。而且打乱重分后遗症少，推进速度快，成本也低。
为了规避政策风险，沙洋县仔细研究了历年国家相关法律与政策规定。其中，《农村土地承包法》第40条规定承包方之间为方便耕种或各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换，成为沙洋县委县政府的法宝。沙洋县委县政府因此允许村组在全体农户同意且承包面积不变的情况下面进行土地重分，以达到按户连片的效果。土地重分存在的最大问题是可能有农户反对，包括本来支持却因为重分中对抓阄地块不满意，或因为个人矛盾，而坚决反对，最终导致按户连片推行不下去。沙洋县几乎所有乡村干部和农户都认为承包地打乱重分基础上的按户连片是最好的，但在实践中有的村民组因为一户反对进行不下去。
农业部调研组在沙洋县三个按户连片试点村调研，官垱镇鄂冢村支书记说：还是重新分地的办法好，但是地段好的农民不同意，我们做不下来工作，如果政策上统一要求重新分地就好了；拾桥镇马新村15个村民组，有4个村民组采取了重新分地、面积不变的办法，村支书车友国说：还是重新分地的办法效果好，操作简单，便于连片；马良镇童沙村12个村民组，有4个村民组采取重新分地、增人增地、减人减地的办法，效果极好。村支书张家武说：有四个组重新分了地，这突破了《承包法》，但是群众都是同意的，作为试点也是成功的。换地的办法肯定不如重新分好。从我们在沙洋县的全面调研来看，农业部调研组所调研三个试点村的情况具有典型性、代表性和普遍性，这就是，土地重分的办法是最为有效的，最可以达到便利农户耕种的效果，也是最受农户和村干部欢迎的。实践中，采用土地重分的村组往往都是村班子团结有战斗力、在这次按户连片工作中效果最好的也最受农户欢迎的村组。
之所以县委县政府偏低估计土地重分模式下的按户连片，是因为担心违反政策。实践中一些村组无法有效推进按户连片，以及选择程序繁琐效果也不好的另外两种农户间土地互换模式，也是为了规避政策风险。也就是说，当前的农地政策已经严重阻碍了农业生产力的释放，严重影响了农民的农业生产积极性，严重拖了农业生产的后腿。当前正在全国推进的农地确权将进一步固化目前已经成为反面教材的农地制度。农民也只能为此政策和制度付出更多流汗、流泪乃至流血的代价。
除沙洋县以外，若有心就会发现，一直以来，全国各地尤其是南方稻作区不断出现地方政府因应农民强烈诉求而推进农户耕地连片实践，以解决当前已经严重制约农业生产力发展的农地产权细碎化问题。全国反复出现的这种解决农地产权细碎化的地方努力却一直没有变成中央政策，甚至，中央不仅没有回应农民的诉求和地方的努力，反而通过进一步强化农民细碎土地产权的土地确权，将本应解决的问题变得更难解决了。
沙洋县借土地确权的政策时机回应农户强烈的按户连片耕种诉求，是对土地确权的反动。这次中央一号文件竟然将沙洋县按户连片解决农地产权细碎化问题吸收到一号文件中来了，这个按地气的政策回应也让我们看到了希望。
但愿全国推广沙洋按户连片的经验，并在此过程中反思甚至改变诸如农地确权这样不接地气的政策。

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