《中国城市公用事业公私合作机制与政府规制研究》基于中国城市公用事业公私合作制的历史和实践以及经济主体承担任务的功能属性,先对公私部门的主体性质进行分析,据此构建公私合作机制的分析框架;然后以归责机制和契约安排为分析维度,深入剖析城市公用事业公私合作制的风险分担机制和收益分配机制;最后从总体引导、关键问题和具体政策三个方面,构建城市公用事业的进入规制、价格规制和质量规制政策体系。
改革开放以来,中国政府实施了一系列“城市偏向”的发展政策,城市化率由1978年的17.9%快速增至2015年的56.1%,年均增长率超过1%。随着城市化进程的加快,中国城市基础设施及公用事业的建设资金缺口逐步扩大。为了有效支撑城市化发展,20世纪90年代以来,中国开始引人境外资本和民间资本来参与城市公用事业的建设、运营和管理,原有的由公共部门和国有企业掌握的权、责、利向私人部门转移。自党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后,以国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》为代表的操作指导性文件不断涌现,《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》也正式向社会公布并征求意见,公私合作制(Public-Pri-vate-Partnerships,PPP)迅速成为社会各界关注的焦点。
在公私合作制大规模推广的背景下,城市公用事业的技术经济特征并未根本改变。为达到社会公益和经营者私利的有效均衡,更需要设计合理的公私合作机制和规制政策,否则,就会因收益分配机制不合理、风险控制机制不完善、政府监管不到位等问题,造成公共利益受损、普遍服务难以保障、公共责任缺失甚至产生权力“寻租”与腐败等负面效应。基于中国城市公用事业公私合作制的历史和实践,本书首先基于经济主体承担任务的功能属性,对公私部门的主体性质进行分析,据此构建公私合作机制的分析框架;其次,以归责机制和契约安排为分析维度,深人剖析城市公用事业公私合作制的风险分担机制和收益分配机制;最后,从总体引导、关键问题和具体政策三个方面,构建城市公用事业的进入规制、价格规制和质量规制政策体系。本书的主要内容如下:
(1)城市公用事业公私合作的理论阐释。基于公私合作制的多重认知,总结公私合作制的主要特点,并对其内涵进行合理界定;围绕城市公用产品供给的制度安排,探讨公私合作制的逻辑起点和理论依据;以史为鉴,从政府推行公私合作的实施动机、核心属性和实施绩效三个方面,对城市公用事业公私合作的本质进行把握。
(2)中国城市公用事业公私合作制实施的若干关键问题。基于中国城市公用事业公私合作制实施的历史与实践,对公私合作中政府职责的界定、私方合作伙伴的选择、合作风险的应对、投资者回报的保障、政府承诺的维系、政府监管的有效实施等关键问题进行解析,从而为本书提供宏观思路。
(3)城市公用事业公私合作制的主体性质与机制框架。城市公用事业公私合作制建立的关键,在于明确公私部门权利、责任和义务,以建立约束与激励兼容的机制。通过中外公私属性认知差异的对比,结合公私合作制的治理属性,提出以经济主体承担任务的功能属性作为公私部门的划分标准,据此从城市公用事业建设、运营和管理的“两难困境”出发,推演得到城市公用事业公私合作机制的框架和具体内容。
(4)城市公用事业公私合作制的风险分担机制。构建合理有效的风险分担机制是公私合作制运行的关键所在。从实施程序看,风险分担机制包括风险识别、风险分析和风险配置三个步骤。围绕这三个关键问题,首先围绕典型案例建立公私合作制的风险清单,通过对典型案例风险起源的分析,构建风险分担的归责机制;其次对于归责不明确的风险,进一步引入针对转移风险估价的最终要约仲裁机制,以公私部门之间的博弈实现合作风险的有效配置。
付金存(1986—),男,汉族,山东德州人,2015年毕业于东北财经大学,获得经济学博士学位,现为山西财经大学经济学院讲师,研究方向为公私合作(PPP)机制与政策。先后在《中国工业经济》《城市发展研究》《中央财经大学学报》《城市问题》《地理科学》等学术期刊发表论文30余篇,其中CSSCI来源期刊和CSCD来源期刊近20篇;出版学术专著《新疆南北疆区域协调发展研究》1部,并荣获新疆维吾尔自治区第十一届哲学社会科学奖二等奖;主持2016年度山西省高等学校哲学社会科学研究一般项目“城市公用事业公私合作的契约治理与规制政策研究”(2016238)1项。
第一章 导论
第一节 选题背景与研究意义
一 选题背景
二 研究意义
第二节 研究方法、研究思路与研究内容
一 研究方法
二 研究思路
三 研究内容
第三节 可能的创新及改进之处
一 可能的创新点
二 可改进之处
第二章 城市公用事业公私合作制的理论阐释
第一节 公私合作制的多重认识与内涵界定
一 公私合作制的缘起与发展
二 不同视角下公私合作制的多重认知
三 公私合作制的主要特点与内涵
第二节 城市公用产品公私合作制供给的理论演进
一 城市公用事业的行业分布与基本属性
二 城市公用产品供给的制度安排及其分类
三 城市公用产品政府垄断供给的理论依据
四 城市公用产品公私合作供给的理论依据
第三节 城市公用事业公私合作制的本质特征
一 政府推行PPP的动机:文字把戏还是治理工具
二 PPP的核心属性:融资模式还是制度创新
三 PPP的实施绩效:物超所值还是有效替代
第三章 中国城市公用事业公私合作制实施的若干关键问题
第一节 公私合作制是否等同政府职责转移
第二节 私方伙伴选择应基于何种标准
第三节 公私合作制风险如何识别与分配
第四节 投资者合理回报如何监管
第五节 政府承诺如何有效践行
第六节 现代监管体系如何配置监管权限
第四章 城市公用事业公私合作制的主体性质与机制框架
第一节 城市公用事业领域公私部门的主体性质
一 中西方文化对公私属性的认知差异
二 私人部门边界拓展与中国城市公用事业发展
三 跨界治理视域下公私合作制的内涵解析
四 经济活动的功能属性与公私部门划分
第二节 城市公用事业公私合作机制的逻辑框架
一 城市公用事业的“两难选择”及协调
二 公私合作机制的维系条件
三 公私合作机制的框架
第三节 城市公用事业公私合作机制的关键问题
一 公私合作的风险分担机制
二 公私合作的收益分配机制
三 公私合作的规制机制
第五章 城市公用事业公私合作制的风险分担机制
第一节 城市公用事业公私合作制中的风险识别
一 风险识别的跨案例研究法
二 案例选取与说明
三 公私合作制的风险清单
第二节 城市公用事业公私合作制归责明确风险的分担机制
一 归责机制与风险起源
二 不同层级风险的归责
三 风险分担及其层级关联
第三节 城市公用事业公私合作制归责不明确风险的共担机制
一 归责不明确风险的主要特征
二 风险共担的最终要约仲裁机制
三 归责不明确风险分担的博弈分析
第六章 城市公用事业公私合作制的收益分配机制
第一节 城市公用事业公私合作制的契约关系分析
一 公私合作制的契约属性
二 公私合作制契约关系分类
三 公私合作制剩余及其分配
第二节 城市公用事业公私合作制的治理与合作困境
一 委托-代理与公私合作制治理
二 公私部门的利益冲突及平衡
三 公私合作制博弈中的“两难选择”
第三节 城市公用事业公私合作制收益分配机制的博弈分析
一 公私合作制契约资金安排
二 收益可验证的分配机制
三 收益不可验证的分配机制
四 城市公用事业收益分配机制的现实例证
第七章 城市公用事业公私合作制的规制需求及政策框架
第一节 公私合作制下政府规制需求的理论依据
一 规制公益理论:保障社会公众利益
二 规制私益理论:对规制公益理论的质疑
三 物有所值:多元合作视角下政府规制的新标准
第二节 公私合作制下政府规制的客观需求
一 维持有效竞争格局
二 维护社会分配效率
三 有效管理外部性
第三节 城市公用事业政府规制的政策框架
第八章 公私合作制下城市公用事业的市场准入规制政策设计
第一节 公私合作制下市场准入规制的总体导向
一 塑造竞争性市场格局
二 消除市场进入壁垒
三 培育市场竞争力量
四 保障城市公用产品或服务的稳定供给
第二节 公私合作制下市场准入规制的关键问题
一 进入多少
二 由谁进入
三 如何进入
第三节 公私合作制下市场准入规制的政策建议
一 对城市公用事业进行模块分割与重组
二 构建关键设施运营的资质标准与管理体系
三 对现有城市公用设施的产能进行分类整合
四 探索多元主体参与的私方合作者遴选机制
五 基于项目特征完善公私合作的匹配机制
六 合理选择城市公用事业的市场准入形式
第九章 公私合作制下城市公用事业的价格规制政策设计
第一节 公私合作制下价格规制的目标体系
一 促进社会分配效率
二 激励企业生产效率
三 维护企业发展潜力
第二节 公私合作制下价格规制的关键问题
一 现有模式难以兼顾多重目标
二 现行规制价格激励效应不足
三 规制价格的成本边界模糊
第三节 公私合作制下价格规制的政策建议
一 构建科学的价格规制模型
二 构建区域间经营者比较竞争机制
三 明确价格规制的成本边界
四 强化成本监审与公开机制
五 建立价格规制与财政支持互补机制
第十章 公私合作制下城市公用事业的质量规制政策设计
第一节 公私合作制下质量规制的总体思路
一 整体规制与分类规制相结合
二 直接规制与间接规制相结合
三 标准治理与多元参与相结合
第二节 公私合作制下质量规制的关键问题
一 产品质量与服务质量规制相互交织
二 质量规制的非独立性
三 质量规制的全阶段性
第三节 公私合作制下质量规制的政策建议
一 完善城市公用产品监管的标准体系
二 强化城市公用产品质量监控与考核机制
三 加强质量规制与进入规制、价格规制的协调
四 优化不同业务环节的质量规制政策
五 实施城市公用产品质量信息披露机制
第十一章 结论与展望
第一节 主要结论
一 提出了公私部门划分的“功能属性”观
二 不同层级的PPP风险具有关联特征
三 政府资金约束是影响:PPP收益分配机制的重要因素
四 PPP运行需要设计体系完整的规制政策
第二节 研究展望
一 政府行为对公私合作的影响机理需深入研究
二 需进一步强化定量研究
三 具体的行业研究值得期待
参考文献
后记
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