责任与使命——担任上海市政协常委十年的六十个提案_朱树英_9787513060790

本书详细介绍了上海市建纬律师事务所主任朱树英律师在担任上海市政协常委的十10年间，专注、用心、坚持、执着地参政议政，利用自己熟悉建筑和房地产行业的专长，充分发挥自己的专业能力，连续对城市、建设领域政府管理和社会民生中的一系列问题，以平均每年6个提案的频率、先后提供的有质量的60个提案。

前言

从担任上海市政协常委的工作实践看律师参政议政应发挥的积极作用

朱树英

2003年1月，本人被推选为上海律师界的三名市十届政协委员中的常委候选人之一，在同年1月18日的上海市十届政协第一次代表大会全体委员会议上被选为市政协常委，是上海十届政协133名常委中唯一的律师代表。而在当年的两会中，律师界的人大代表和政协委员人数较以往有明显增长：市人大代表从上届的2人增加到此届的5人；市政协委员从上届的3人增加到此届的6人，其中包括在其他界别中选出的律师；而律师担任各区县的人大代表及政协委员的有75人。这一年，上海市两级人大代表和政协委员中律师人数共86人，是此前各届无法比拟的。在党中央的领导下，我国律师事业快速平稳发展，律师在五位一体总体布局和四个全面战略布局中作用日益凸显，律师行业中各级人大代表、政协委员的数量不断增多。据全国律师协会统计，2018年全国两会中共有39名律师担任第十三届全国人大代表或政协委员。

律师具有熟悉现行法律规定的专业优势、相对客观处理法律事务的职业优势、立足经济社会生活的实践优势，越来越多的执业律师担任人大代表或政协委员，这不仅符合社会发展规律，也是中国法治社会进步的必然结果和体现。律师的用武之地不应仅仅限于司法领域，在更广泛的参政议政和社会管理方面应发挥重要作用。那么，律师应当如何在参政议政中发挥自己的积极作用呢？

根据本人的工作体会，作为一名比较成熟的专业律师，要在指导思想上高度重视作为律师行业代表参政议政的责任，要明确了解和掌握参政议政的要求和意义，充分发挥律师的职业特点和专业优势，提高提案的质量，加强律师参政议政的建设性、针对性和前瞻性，在更大范围和更深层面发挥律师参政议政的重要作用。

一、结合专业法律服务实践，从政府加强城市管理能力的角度换位思考，以提高律师参政议政的建设性

作为一名从事建筑房地产法律服务的专业律师，本人在专业法律服务过程中经历了比较多的实践，遇到了不少专业具体的法律问题，在解决问题过程中也积累了不少经验和想法。如果律师能够换位思考，把法律问题与社会问题结合起来寻找对策，并提出有建设性的建议，就能够在参政议政过程中取得突破。

2003年1月，我第一次参加上海两会期间，就提交了3篇提案，其中引起有关部门重视的1份提案是利用地铁或轨道交通车站上盖建设增加政府收益的建议。当时上海的地铁和轻轨等轨道交通建设并不适应上海城市发展的客观需要，已建成的众多轨道交通车站及外围项目，上部基本上没有利用。我认为这是国有土地资源的浪费。在指导思想上应尽快改变单纯解决交通拥挤为目的，向以路养路、以路拓路的方向转变，充分发挥轨道交通的综合优势，改变基本上不利用上盖部分为政府所有的物业以增加收入的做法。

之前我研究考察发现，许多国外城市的地铁均亏损，唯独例外的是香港地铁，香港地铁运行不仅不亏损，而且还有盈余。究其原因，是香港的地铁公司物业部分庞大，其收益涵盖车站上盖和附近物业发展和商务、广告等多方面，每年利用上盖发展物业达数百万平方米，其效益相当可观。

因此，我在提案中建议：市计委、市建委和地铁公司等部门应根据上海地铁建设现状研究制定发展计划，并提出利用上盖发展物业的设想；在新建轨道交通车站及附近地块发展项目时，充分利用国家划拨土地发展上盖建筑；以物业销售收入进一步发展轨道交通；对已建车站，要充分研究改建的可能性，在毗邻地铁发展时综合原有车站建筑配套发展上盖建筑，在已建车站附近大力发展住宅，使房源扩大，同时也方便乘客就近上车。从建筑技术上考虑，地铁与上盖部门的分隔层面的混凝土厚只要达到60厘米，就基本上可排除地铁运行时的噪声污染。这样的房屋只要价格相对较便宜，能够受到购房者的欢迎，政府也可从中收益，可谓一举两得。

这个提案得到了上海市建委的高度重视。市建委对此的评价是：有见地，具有前瞻性，对政府投资考虑起到拾遗补缺作用，对决策者拓展思路有现实意义。

市建委根据领导的批示进行了认真的研究，投资处处长亲自上门与我当面进行商讨。他们认为：已有地铁利用上盖建造住宅不尽现实，但新发展的轨道交通完全有条件学习香港地铁利用上盖建造住宅和多元化经营的做法，并取得新突破和明显的经济效益。

二、根据在法律服务中遇到的新情况和新问题，从立法和执法层面提出合理化建议，以提高律师参政议政的针对性

由于律师在法律服务领域有条件接触到大量立法存在的缺陷和疏漏，或者在执法过程中出现的新情况和新问题，或者两者之间衔接中出现的有关问题，而这些情况正是政府在执政和立法中最关心的问题。例如，随着立法的发展，我国建筑市场无法可依的局面已根本改变，但在法律法规的实施中，法律与法律、法律与法规之间的立法疏漏和不衔接给当事人造成了对策空间，并由此产生了一系列问题。作为我国初步形成的建筑市场法律体系框架，由于法律法规出台时间有先后以及由不同部门起草而带来法条本身不严整、不缜密；又由于建筑行业的专业性和特殊性以及当事人在复杂环境下产生的适应性，使立法的疏漏和缺陷成为很容易设定对策的自由空间，于是这一自由空间中的一系列问题，成为新的上有政策、下有对策的产物。我针对这些问题，在2004年政协十届二次会议期间提出了一份约六千字的剖析建筑市场八个擦边球，加强针对性管理的建议。

我在这份提案中提出：这八个擦边球发球刁钻，有的钻立法不明确、不具体的空子；有的以合法的形式，掩盖非法的目的；有的违反立法本意，利用自己的优势造成一种既成事实；有的利用个别法律条文不严密及市场机制不配套，在合同中订立不近情理的霸王条款。这些擦边球都能和有关法律搭上边，似乎都有法律依据，而一旦形成争议或诉讼，往往在法院审理中形成不同意见，处理方法也莫衷一是，成为久拖不决的疑难案件。

我在提案中还指出：这个八个问题反映了施工企业面临的法制和执法环境中的新情况、新问题，有些已成为严重影响企业发展的桎梏。为此我在提案中提出了完善立法、规范执法，企业自身要加强管理，发挥行业协会的自律和保护行业发展的积极性等四条建议。

这份被编为十届二次会议第326号的提案被市政协转给了时任上海市主管城市建设的杨雄副市长。杨副市长批示：所提问题十分中肯，切中时弊。请建委认真研究，采取措施，切实加以改进。于是，时任上海市建委主任熊建平决定亲自承办此提案。

接杨雄副市长批示之后，市建委熊建平主任专程率队到我们律师事务所，当面听取意见和建议。之后，市建委经过认真研究形成初步意见后，再次派员到我们律师事务所听取意见。2004年3月22日，市建委正式以文件形式书面答复提案人：您把当前建筑市场的一些顽症归纳为角度刁钻的八个擦边球，切中要害，触及了目前建筑市场中的一些深层次问题。下一步我们将在建筑业管理改革中积极采纳您的意见和建议。

这份提案获得了当年度上海市政协的个人优秀提案奖，并被全国政协转发，《建筑时报》亦全文刊登，引起了有关部门的高度重视。

三、抓住社会热点问题，从律师的社会责任感出发帮助政府寻求有效的解决办法，以提高律师参政议政的前瞻性

律师担任政协委员参政议政时，律师的职业特点和具有的社会责任感，要求律师应当充分体现律师关注和研究市场不正常现象背后的内涵，应当从更高的层面和更开阔的视角审视社会的热点问题，并使自己对解决这些问题提出的建议和意见具有前瞻性。

2006年的上海市人大政协两会期间，我关注的主要问题是建筑市场中的劳务分包问题。

我国建筑施工企业自20世纪80年代中期就逐渐将管理层和劳务层分离，不再直接雇佣大量固定的劳务人员。于是，大量的农民工进入建筑市场。据《中华人民共和国建筑法》及建设部《建筑企业资质管理规定》的规定，建筑企业的资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。劳务分包只能完成工程的劳务作业，而不是工程本身。用句通俗的话说，专业分包是包工包料；劳务分包是包工不包料。由于利益驱动，总承包企业往往转包工程，劳务企业也往往采取各种手段变相包工包料，有的还采取阴阳合同对付政府行政执法。行政主管部门虽进行过专项检查，但未能从根本上解决问题。当时，劳务分包成为建筑市场管理最薄弱的一环。

据国家统计局的资料显示，2006年全国建筑业从业人员总数为3893万人，其中农民工3201万人，约占总数的82%。具有劳务作业法定资质的企业在册劳务人员约290万人，仅占建筑业务工人员总数的9.1%。这就是说，有资质的劳务农民工连10%都不到。全国建筑劳务分包企业约7500家，占建筑企业总数的9.3%。两个不足10%的数字充分折射出劳务分包市场的弊端所在。

2004年发生在河南安阳的512特大安全事故，是一起无任何劳务资质的包工头私招滥雇无上岗证工人违章拆除高达60米烟囱，造成21死10伤的严重事件。此事惊动了国务院。温家宝总理批示：全力抢救伤员，做好善后工作。同时一定要查明原因、追究责任、公开严肃处理、吸取教训。

如何规范劳务用工，是近几年来我一直在不断思索的一个热点问题。安阳512特大事故的发生及处理，把我许多经过深思熟虑的想法串在了一起。于是，2006年市政协十届四次全会的6500字的654号提案在这样的背景下产生了。

建筑市场中出现的层层转包、肢解分包、违法转包以及以劳务分包为名的工程转包、违法分包等违法行为，是建设工程质量存在问题和安全事故的根本原因。

我在提案中指出：512事故虽然发生在河南，但类似该事故不规范的劳务分包在上海和各地也普遍存在，类似的死亡事故在上海也曾发生，只是没有死那么多人。这一事故同样给上海的建筑施工行政管理部门提出一个非常严肃的问题，即必须准确认识劳务分包的本质属性及其法律特征，分清劳务分包与工程转包以及专业工程分包的界限，花大力气加强对劳务分包的监督管理。

我结合自己的专业特色在提案中阐述了劳务分包的法律特征，以及劳务分包与专业工程分包的区别等相关法律问题后着重强调：为使劳务分包纳入规范管理，有必要强调企业的资质准入，实现三个转变，即由一次性临时劳务提供转变为定点定向长期稳定的劳务提供；由一般松散的劳务提供转变为有组织的劳务提供；由综合性的劳务提供转变为专业化的劳务提供。为此，我提出六条建议：第一，正确认识劳务分包的本质特征，促进劳务分包的法制化和规范化；第二，拓展劳务分包模式必须把合同仅以提供劳务作为底线；第三，加快管理层和劳务层分离步伐，强化劳务分包资质管理；第四，健全劳务作业人员的从业资格、在岗考核制度，全面提升劳务作业水平；第五，大力推广、普及《劳务分包合同示范文本》，规范劳务分包合同管理；第六，强化劳务分包合同的履约检查，使疏漏和问题暴露并解决在过程中。

这一提案得到了上海市建委的高度重视并被采纳。2006年3月，市建委书面复函，对提案中所提的六条建议，逐条把采纳办理的情况进行答复，并再次感谢本人对本市建筑劳务市场管理工作的关心和支持。建设部相关部门对此也给予了积极评价。

律师担任各级人大代表、政协委员是律师行业参与国家政治生活的重要体现，是律师参政议政的重要制度安排，对于发挥律师专业优势和职业优势，促进国家经济社会发展和社会主义法治国家建设，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。基于这样的认知，我既在其位，当谋其政，自2003年起担任上海市政协常委10年期间共撰写了60份提案，平均每年撰写6份，其中有4份提案被评为优秀提案，1份获优秀提案特别奖。律师作为国家法治建设的一支重要力量，应当不断加大参政议政的投入和力度，不断提高参政议政的能力和水平。随着国家法治建设不断加强和深化，律师的政治地位还会不断得到加强，律师的参政议政还能发挥更大的潜能和作用。

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