中国政府资产负债表研究是国家治理体系和治理能力现代化研究的一项基础性工作。中国官方的政府资产负债表仍处于试编阶段且未对外发布。鉴于中国政府资产负债表研究对决策的重要性，中国社会科学院财政税收研究中心项目组在进一步完善框架的基础之上更新了数据，推出《中国政府资产负债表（2019）》，供各界参考。透过本书，读者可以更理性地看待中国政府的财政状况，从而可以更全面地理解中国财政，以及中国政府资产负债表编制中的特殊问题。
前 言
一 一项为国家治理现代化提供支持的研究
2019年10月31日，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这个决定与2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是一脉相承的。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在国家治理体系和治理能力现代化进程中扮演着极为重要的角色。
信息是决策的基础。信息的全面性和准确性，是现代国家治理所不可或缺的。近年来，中国财政制度现代化进程明显加快，特别是政府预算改革可圈可点，权责发生制政府综合财务报告制度改革正在加快推进。根据财政部发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2018～2020年的工作包括全面开展政府财务报告编制工作、建立健全政府财务报告分析应用体系、制定发布政府财务报告审计制度和公开制度等。这说明，中国政府资产负债表的编制在实践中已有重要进展。在这样的背景下，从研究者的视角提供一份中国政府资产负债表，仍有其必要性。
中国社会科学院财政税收研究中心对中国政府资产负债表项目的研究始于2008年国际金融危机之后，最初的用意是以此探究中国积极财政政策的空间。这项研究的意义现在看来远远超过最初的设想。对于防范化解重大风险，特别是地方债风险，我们需要有充分的债务信息，同时也要有充分的政府资产信息，否则很容易夸大债务风险。当然，更全面地评判财政风险，需要构建政府综合财务报告体系，而政府资产负债表无疑是其中最重要、最基础的一份财务报告。
中国政府资产负债表研究中有许多问题仍然需要进一步探索。我们立足中国特殊国情，着重考虑政府资产负债表使用者的需求，提出了我们自己的分析框架，并根据公开资料充实相关数据。2017年的报告是这么做的，2019年的报告也保持了这一做法，当然对局部地方，我们也略做了调整。
需要读者注意的是，我们的数据是依据相关会计假设测算出来的，并采取谨慎性原则进行编制，不宜简单地解读为中国政府有多少资产，或有多少负债。正是出于这个考虑，我们更希望读者与我们一起共同研讨，进一步完善相关编制方法，为国家治理现代化提供更多技术上的支持。相关考虑我们在《中国政府资产负债表（2017）》的序言中已做说明，这里不再赘述。
二 中国政府资产负债的新数据
由于数据所限，本书所提供的中国政府资产负债表全面数据截至2017年底。为了更全面地反映现状，本部分整理已经公开的2018年部分主要相关数据，作为本书正文的补充。
（一）资产方概况
1.服务性资产概况
金融资产方面。按照央行的金融机构本外币信贷收支表，2018年末，财政性存款为40,539.08亿元，机关团体存款为285，780.41亿元，二者合计即政府存款达326,319.48 亿元。按照《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告(2018年度)》，2018年末，全国社保基金权益总额为20,573.56亿元。两项合计，2018年末，金融资产总额为346,893.04亿元，较2017年增长约6.32%。
其他服务性资产方面。本书估算使用的数据尚未完全公布，根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，2018年末，全国行政事业性国有资产总额为33.5万亿元，净资产23.6万亿元。可以计算得到，2018年全国行政事业单位国有资产总额较2017年增长约11.67%，净资产较2017年增长约15.12%。
如果将上述金融资产和全国行政事业单位国有净资产的2018年数据加总，对比本书算法，这种算法会得到偏大的结果，主要是行政事业单位的存款可能存在不可忽视的重复计算。假设2017年行政事业单位存款总额以上述计算得到的净资产增长比例15.12%增长，可计算得到2018年行政事业单位存款总额为53,817.12 亿元。将之从加总数中扣除，可以得到本书框架下服务性资产的近似估算结果约529,075.92 亿元， 较2017年增长约6.70%（若按行政事业单位国有资产计算，则估算结果分别为约628,075.92 亿元和较2017年增长26.67%）。
2.财力性资产概况
国有经济中的企业国有净资产方面。本书估算使用的相关数据尚未完全公布，根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》,不含金融企业的情况下，2018年，中央国有企业资产总额为80.8万亿元、国有资本权益总额为16.7万亿元；地方国有企业资产总额为129.6万亿元、国有资本权益总额为42.0万亿元。汇总中央和地方情况，2018年，全国国有企业资产总额210.4万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。可以计算得到，不计金融企业时，2018年全国国有企业资产总额较2017年增长约14.66%，全国国有企业国有资本权益总额较2017年增长约16.70%。
国有经济中的金融机构国有净资产方面。据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，2018年，全国国有金融企业资产总额为264.3万亿元，形成国有资产17.2万亿元。可以计算得到，全国国有金融企业国有资产较2017年增长6.17%。
《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》所分开提供的全国国有企业（不含金融企业）和全国国有金融企业的数据都是权威官方数据，但是要得到统一框架下的国有经济资产规模，却不宜将二者简单加总，因为存在国有企业（不含金融企业）持股国有金融企业的情况，会导致重复计算。
本书对金融机构国有净资产的算法考虑了对这种重复计算的剔除。按照本书算法，可以得到2018年末，工、农、中、建、交5家大型国有商业银行，国开行1家开发性金融机构，中信银行等12家股份制银行，进出口银行和农发行共2家政策性银行，以及中投公司1家主权基金性机构的国有净资产合计为98,760.67 亿元。其中，中投公司的净资产为8,588.45亿美元，按2018年12月28日人民币兑美元中间价100美元兑683.32元人民币折合，共计58,686.60亿元。
由于《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》的数据与本书估算使用的数据差别很小（见正文所述），因此，可以通过加总全国国有企业国有资本权益总额和上述计算的金融机构的国有净资产，来计算本书框架下的国有经济，2018年规模约为685,760.67亿元，较2017年增长约14.21%。
资源性资产中，土地资产估算所需数据均未公布。根据《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，地方政府性基金本级收入中，国有土地使用权出让收入为65,095.85亿元，增长25%。
油气资产方面，根据中石油、中石化和中海油3家企业2018年的年报，按照本书算法可以得到2018年石油资源税约为2,318.99亿元，天然气资源税约为1,771.76亿元，从而油气资产合计为4,090.75亿元，较2017年增长21.64%。
（二）负债方概况
1.直接显性负债概况
国债内债。按照财政部《2018年中央财政国债余额决算表》数据，2018年末，国债内债的实际数为148,208.62亿元。
地方政府直接负债。按照《2018年地方政府一般债务余额决算表 》和《2018年地方政府专项债务余额决算表》，2018年末，地方政府一般债务余额的实际数为110,484.51亿元，地方政府专项债务余额的实际数为74,134.16亿元，二者合计为184,618.67亿元。
外债直接负债。按照《中国全口径外债情况表》，2018年12月末，广义政府的外债余额为2,323亿美元，按照2018年12月28日人民币兑美元中间价100美元兑683.32元人民币折合，约为15,873.52亿元。
2.或有和隐性负债概况
地方政府或有负债。仍无法从公开渠道获得确切数据，依谨慎性原则沿用2014年的数据，为86,000亿元。
外债或有负债。按照《中国全口径外债情况表》，2018年12月末，“其他接受存款公司负债（长短期）”“其他部门负债（长短期）”和“直接投资：公司间贷款”对应的外债余额分别为8,987.47亿美元、5,922.75亿美元和2,123.43亿美元，按照2018年12月28日人民币兑美元中间价100美元兑683.32元人民币折合，共计约为116,394.34亿元。
三 有关说明
在《中国政府资产负债表（2017）》中，我们指出，本书只是抛砖引玉，现在我们仍然在“抛砖”。但是，越来越多的人关注中国政府资产负债表并加入中国政府资产负债表研究行列。这无论是对于研究，还是对于社会各界来说，都是大好事。
中国社会科学院财政税收研究中心团队将持续关注这一课题，并开展相关研究成果的应用研究。2017年，中国社会科学院财政税收研究中心首次公开发布《中国政府资产负债表》。中国社会科学院还将这一报告作为哲学社会科学创新工程重大成果发布，社会各界对此给予了高度关注，这对我们继续开展相关研究是莫大的鼓舞。本次数据补充，梁志华（对外经济贸易大学博士，现任教于河北经贸大学财政税务学院）做了许多工作。我们的工作得到了中国社会科学院科研局、中国社会科学院财经战略研究院有关领导和同事的大力支持。在此一并致谢。
我们相信，中国政府资产负债表研究的意义重大。2019年，减税降费规模空前，预计可达2.3万亿元；1998年建立起来的财政收入稳定增长机制正受到冲击。如何保证财政的正常运行，同时又形成有竞争力的财税制度，是摆在我们面前的一大难题。积极财政政策的优化需要包括政府资产负债表研究在内的政府财务相关研究强有力的支持。我们认为，当前地方债的被动管理应该向主动管理转变，中国政府资产负债表研究可以为此提供更多的信息支持。
我们相信，财政学界、会计学界、统计学界以及社会各界人士携手共同攻关，发挥各自学科的优势，克服难题，当能编制出既能为社会广泛接受又符合中国社会特点的政府资产负债表。
我们愿意与社会各界一起努力，期待中国官方的政府资产负债表的公开问世，期待中国政府综合财务报告体系能够早日完善，期待这项研究工作能为国家治理体系和治理能力现代化提供更充分的支持！
杨志勇 张斌 汤林
闽中国社会科学院财政税收研究中心
中国社会科学院财政学优势学科
2019年11月28日
杨志勇，中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员、博士生导师。张斌，中国社会科学院财经战略研究院院长助理、税收研究室主任、研究员、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家。
1 绪论001
1.1 研究背景001
1.2 研究的必要性004
1.2.1 客观现实方面：中国当前尚无真正意义上的政府资产负债表004
1.2.2 理论研究方面：仍需要对中国政府资产负债表进行更加全面、
深入、系统的研究011
1.2.3 国家资产负债表和政府资产负债表辨析012
1.3 研究意义、研究内容和发展023
2 中国政府资产负债表的理论框架025
2.1 中国政府资产负债表相关概念的考察和界定025
2.1.1 概念界定相关原则025
2.1.2 政府资产定义和相关范畴的考察和界定026
2.1.3 政府负债的定义和相关范畴的考察和界定045
2.2 中国政府资产负债表的框架构建048
2.2.1 框架构建相关原则和思路048
2.2.2 资产方构建049
2.2.3 负债方构建054
2.2.4 完整的中国政府资产负债表框架061
3 中国政府资产的规模估算063
3.1 相关原则及说明063
3.2 服务性资产：金融资产065
3.2.1 政府存款066
3.2.2 全国社保基金067
3.2.3 金融资产合计067
3.3 服务性资产：固定资产、存货及相关资产和无形资产068
3.4 财力性资产：国有经济069
3.4.1 重复计算及其处理069
3.4.2 企业的国有净资产070
3.4.3 金融机构的国有净资产071
3.5 财力性资产：资源性资产076
3.5.1 资源性资产估算说明076
3.5.2 土地资产估算076
3.5.3 石油和天然气资产估算083
3.5.4 财力性资产的估算结果091
3.6 政府资产情况小结（2016～2017年）092
4 中国政府负债的规模估算093
4.1 直接显性负债093
4.1.1 国债内债093
4.1.2 地方政府直接负债093
4.1.3 对外债的处理093
4.1.4 直接显性负债合计094
4.2 或有和隐性负债095
4.2.1 准公共部门发行的债券095
4.2.2 地方政府或有负债097
4.2.3 国有金融机构的不良资产098
4.2.4 外债或有（隐性）负债099
4.2.5 社保基金缺口099
4.2.6 或有和隐性负债的相关结果100
4.3 政府负债情况小结（2016～2017年）100
5 估算的中国政府资产负债表总规模102
6 中国政府资产负债表分析104
6.1 对资产方的分析104
6.1.1 政府资产规模及结构分析104
6.1.2 财力性资产规模及结构分析107
6.2 对负债方的分析111
6.2.1 政府负债规模及结构分析111
6.2.2 直接显性负债规模及结构分析114
6.2.3 对或有和隐性负债的分析116
6.3 政府资产负债联合分析120
6.3.1 考虑总量的资产负债联合分析120
6.3.2 考虑流动性的资产负债联合分析122
6.4 小结130
7 中国地方政府资产负债表探索131
7.1 中国地方政府资产的定义131
7.2 中国地方政府资产负债表的项目划分及框架调整134
7.2.1 资产方调整135
7.2.2 负债方调整139
7.2.3 中国地方政府资产负债表框架140
7.3 中国地方政府资产规模141
7.3.1 地方政府服务性资产141
7.3.2 地方政府财力性资产145
7.3.3 估算的中国地方政府资产负债表规模（2016～2017年）149
7.4 中国地方政府资产负债表分析151
7.4.1 地方政府资产总规模及结构分析151
7.4.2 财力性资产规模及结构分析153
7.4.3 地方政府负债规模及结构分析156
7.4.4 考虑总量的地方政府资产负债联合分析159
7.4.5 考虑流动性的地方政府资产负债联合分析161
7.5 小结167
参考文献168
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