海关是一个国家通过法律、法规对进出关境(国境)的货物、运输工具、货币、金银、证券及旅客行李进行监督检查、征收关税并执行查缉走私任务的国家行政机关,它代表国家行使监督管理职权,是建立在一定经济基础之上的上层建筑。
近代中国海关行政事务初规定见于咸丰八年(１８５８年)天津条约附约通商章程善后条约第十条,内载任凭总理大臣邀请英人帮办税务,并严查漏税、判立口界、派人指泊船只及分设浮樁、号船、塔表、望楼等事.毋庸英官指荐干预,其浮樁、号船、塔表、望楼等经费在船钞项下拨用，划定了海关行政范围,即管理海关收入、防止货物私运入境、港务行政、安置浮标及灯塔、收支吨税.后来随着海关业务的发展及其运作需求的变化,海关的行政业务范围不断扩大,涉及领航业之取缔,裁判关税争议,对无条约国人民及无领事国人民船舶出入之时兼做准领事之事务,对香港、澳门与沿岸各地间之帆船贸易征课进出口税及厘金,管理各商埠及其周围５０华里以内之常关,验疫工作,装载移居船舶之检查,气象之观测等,将触角伸向了中国内外贸易的多个方面。
同时,通商章程善后条约规定由总理大臣请英(法、美)人帮办税务,这使１８５４年确立的海关外籍税务司监督制度转而成为外籍税务司制度.１８５９年两江总督兼通商各口钦差大臣何桂清札谕英人李泰国(Horatia NelsonLay)担任总税务司.自此,不但各口海关都要任用洋员,而且各口洋员均归总税务司选募。 据１９２３年统计,中国海关关员分别来自英、法、美、日、意、荷、葡、俄、比、丹麦、西班牙、朝鲜、挪威、瑞典、芬兰、爱士图尼、波斯、希腊、瑞士、捷克、罗马尼亚、拉脱维亚等２０多个国家,其中尤以英国人居多,全国副税务司额员仅百人左右,英人复占６０余人,几超半数以上.其他各国人员,名为机会均等,实则显分轩轾.若论其差别,则英人为,法次之,美日又次之,意又次之,葡、比、西班牙、丹麦、瑞典、挪威等国次之,俄又次之,以中国人为下.③ 近代中国海关在关员构成上成为真正的国际官厅。
民国肇造,民族主义勃兴,社会各界都要求废除有清一代与西方列强签订的各类不平等条约.从１９１８年至１９２４年,广东革命政府通过通令、宣言、发表谈话等形式要求管理、支配、截留粤海关税款,并主张收回海关行政权.１９２５年１０月,北京政府召开关税及法权会议,中国代表提出关税自主要求,列强原则同意自１９２９年１月１日起中国关税自主,为后来南京国民政府宣布取消协定关税、实现关税自主提供了国际协约的依据。１９２７年４月,国民政府定都南京。１９２８年６月,国民政府宣布统一告成.同年７月,美国、德国、挪威、意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、比利时等国先后与国民政府签订关税条约,承认中国关税自主。１９２９年１月,中华民国海关进口税税则施行,平均税率达到８５％,与协定关税相比有所提高。与此同时,国民政府对海关关务进行改革.１９２７年１０月,国民政府财政部将关务处改组为关务署,并制定财政部关务署临时办事细则,规定各关局的设立、废止、划分与华洋人员任免、升迁、奖惩等均归关务署管理.１９２８年４月,公布关务署主管各关局组
织章程,将海关监督等同于关务署特派员,置各地海关税务司于海关监督监控之下.１９２９年,关务署成立改善关制审查委员会,决议停止招录洋员、确立华洋关员平等、调整华洋关员薪酬等,改善海关华员群体的职权待遇。
在国民政府努力实现关税自主、改革关务的过程中,日本表现出很强的存在感,成为反对中国关税自主的急先锋. １９２８年国民政府与美、德等国签订关税条约时,曾分别于７月、８月两次照会日本驻华公使希望重订新约,但日方没有正向回应.此后,国民政府以从关税中拨５００万元作为偿还西原借款的担保才换取了日本承认中国享有关税自主权的允诺.中日关税协定终于在１９３０年６月签订,彼时各国新约皆已签毕.该协定与其他国家协定不同之处在于特种税品协定,即日本从中国进口的夏布仍需按现行税率征收、绸缎绣货按国定税率减少百分之三十,中国从日本进口的棉货、鱼介及海产品、麦粉及杂品,规定３年内或１年内照现行税率纳税,即使须增关税,亦只可加二五之率.据此协定,国民政府无利可图,但为求关税的完成,为谋关税逐步之改进亦不得不有迁就也。然而,国民政府的关税协定并没有换来关税自主的根本性改进,在该协定签订一年零三个月后,日本发动九一八事变,拉开了侵略中国的帷幕。
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