农村土地制度改革的中国故事：地方政府行为的逻辑_唐健,谭荣,魏西云_9787301325032

党的十八大以来，农村土地使用制度改革步伐加快，十八届三中全会提出深化农村土地制度改革的要求。从2015年开始，中央决定在全国选取33个县（市、区）进行征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。本书就是在这一背景下，从试点地区中选取了部分具有代表性的试点，对其改革过程进行持续跟踪、对比分析，尝试围绕改革实施、地方行为、制度环境及央地关系等要素，通过构建一个系统的制度分析框架来探讨本轮农村土地制度改革的内在逻辑与规律。本书主要回答了两个问题：影响农村土地制度改革绩效的制约因素有哪些，改革试点中不同地方政府的行为选择逻辑是什么。在此基础上，本书给出了农村土地制度改革的政策建议。
本书适合经济理论与政策研究者、土地管理理论与实践人员、大专院校学生、研究机构从业者、智库人员及对该领域感兴趣的普通读者阅读。

推荐序
非常高兴为唐健、谭荣、魏西云教授的新书《农村土地制度改革的中国故事地方政府行为的逻辑》作序，祝贺这本学术著作的出版。可以说，该书是作者多年从事土地制度、土地政策理论与实践研究的成果集成，透过该书的文字，可以看出作者在土地政策研究领域的深厚积累和学术底蕴。
唐健教授1990 年从北大毕业，到当时的国家土地管理局经济所工作，从事土地政策研究三十余年，亲历并参与了中国土地制度改革的一系列重大事件，在工作中得到锻炼和成长，从刚走出校门的学生成长为我国土地政策研究领域的专家。近，她刚刚完成了职业转型，从国家部委的研究机构到大学任教，预祝她在新的岗位作出成绩。
该书回顾总结分析了20152018 年在全国范围内开展的农村土地三项制度改革的主要内容、进展，并选择12 个典型试点县进行对比分析。围绕改革实施、地方行为、制度环境以及央地关系等要素，该书构建了系统的制度分析框架，探讨了本轮农村土地制度改革的内在逻辑与规律。该书主要回答了两个问题：一是影响农村土地制度改革绩效的因素有哪些；二是改革试点中不同地方政府的行为选择逻辑是什么。在此基础上，该书对本轮改革的绩效作出评价，并给出继续深化改革的建议。
2015 年正式启动的农村征地制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市制度等三项土地制度改革试点是在中央主导下开展的。在试点改革中，国务院、原国土资源部等相关部委相继下发多份文件指导全国性的改革试验，分时序、分步骤地统筹协调试点地区改革。作者通过对四年改革的跟踪评价，敏锐地观察到，试点地区在改革过程中自发衍生出各具特色的改革策略和政策设计，并且随着试点改革的不断深化，许多地方性政策工具呈现出不同的演变趋势。
在集体经营性建设用地入市制度改革部分，该书分析了浙江德清等地在改革过程中的差异，从地方目标、经济特征、集体自治能力和资源禀赋等四个方面进行了解释，总结提炼了地方政府在不同情境下决策行为的规律，并评价了改革实施的绩效。在宅基地制度改革部分，该书以江西余江等地为例，考察东、中、西部地区农村宅基地制度改革的政策安排、实施过程和效果，总结了义乌渐进式改革、余江减法式改革和湄潭标准化改革的突出特征，并从激励机制、制度环境、政策工具三个维度解释了上述三地改革策略分异和时间演化背后的理论逻辑。在征地制度改革部分，该书以广东南海等地区的留用地政策为观察对象，阐释了留用地制度的典型模式、主要特征和取得成效，并在此基础上，对不同地区的政策选择、政策绩效的时空差异和演化规律进行辨析，尝试揭示征地制度演进背后的政府决策行为规律。在统筹实施三项改革部分，该书归纳了上海松江等地在统筹改革上的政策选择差异，阐释了地方政府在统筹改革方面的政策选择逻辑，并尝试总结当前中国农村土地制度统筹改革的主要经验与启示。
作者构建了激励机制制度环境政策工具的三层次分析框架，并在分析框架下对各项改革进行分析和解释。激励机制层次刻画出中央通过财政和晋升两种机制使地方政府积极执行中央决策，从而保障行政组织稳定和政令通行；制度环境层次刻画的是中央对地方政府行为的具体限制，实质上反映了中央的价值目标，即在农村土地制度改革中保护谁的利益，赋予土地在资源资产上何种属性等；政策工具层次体现的是地方政府的行为选择，是地方政府对中央改革要求的具体行为表现，也是在实际条件约束下对制度环境和激励机制的反馈。三层次分析框架不仅刻画了农村土地制度改革不同类别的影响因素，更揭示了中央与地方之间的互动关系。中国农村土地制度的演化主要经历了从集中控制向放权创新的变化过程。本轮改革正是中央鼓励地方政府在中央设计的框架内进行地方性的政策创新。党的十八大以来，党中央对农村土地制度的价值取向、央地关系、权利体系、城乡关系等方面做出了一系列调整，这是新一轮农村土地制度改革的基本逻辑。在这种逻辑下，以中央正式制度层面的推动为起点，地方政府作为政策实施主体开展了央地间的纵向互动、地方政府间的横向竞争以及各职能部门间的合作，构成了这个中国故事的主线。中央遵循了兼顾不同区域、不同发展阶段和模式的原则进行试点选择，而各改革试点之间差异化的资源禀赋、经济基础以及改革基础，导致了政策的行为在放权让利程度、组织模式选择和政策创新程度上的差异，终形成了不同的政策结果。
该书的学术贡献主要有如下三点：一是构建了激励机制制度环境政策工具三层次的分析框架，并将之运用于本轮农村土地三项制度改革的分析。其中，该书重点关注了中央在不同阶段对于公平与效率目标的权衡，剖析了中国农村土地制度中城市与农村的关系、中央与地方的互动以及政府与市场的边界。二是在总结各地土地制度改革实践经验的基础上，揭示了地方政府在改革中的行为逻辑，旨在通过对央地关系的梳理，识别改革中地方政府积极和消极的行为及其背后的原因。通过激励机制、制度环境和地方情境对地方政府行为的影响分析，作者既发现了地方政府面对改革所采取的共性行为，也看到不同地方政府的特性行为，这些行为都反映了地方政府的决策逻辑。三是土地制度改革的路径选择是国家整体经济社会发展阶段的产物。该书回顾了历次土地制度改革变迁过程，每次政策调整都符合特定时期中央的价值目标。中央对地方改革探索的态度，表明了中央支持什么和维护谁的利益。例如，征地制度改革对农民的补偿标准不断提高；在财力有限、没有能力对农民实行高额货币补偿的条件下，中央对地方的留用地政策4 农村土地制度改革的中国故事采取默许的态度；等等。党的十一届六中全会指出, 我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而党的十九大提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这也揭示了新一轮农村土地制度改革在追求效率的基础上, 开始转向注重不同主体间的公平，也和当前国家在推动高质量发展中促进共同富裕的路径不谋而合。作者在用激励机制制度环境政策工具的分析框架解释改革过程的基础上，通过效率、公平与损耗分析，对改革的总体绩效进行评价。本轮农村土地制度改革的绩效主要有以下三点：一是建立市场机制提高土地资源利用效率。农村土地制度改革在各试点地区初步建立了城乡统一的建设用地市场体系，以市场配置机制提高城乡建设用地的利用效率，以此倒逼经济高质量发展。二是通过权利重构优化增值收益分配机制。权利体系的重构重新界定了城乡间的发展关系，开启了结束以乡村补贴城市的发展模式的进程，在地方政府的推动下逐步实现了农村土地收益权能，助力乡村振兴。三是以政策统筹降低交易成本。新一轮农村土地制度改革通过非正式制度、正式制度之间的改革联动，降低了各级政府间、政府与农民集体间的交易成本，提高了治理过程的效率，符合推进国家治理体系和治理能力现代化的导向。
后，该书提出了深化农村土地制度改革的建议。作者指出，我国现行的土地制度环境已成为约束地方改革的条条框框，而央地之间的激励机制也对地方政府的改革决策产生着深刻影响，两者共同制约着本轮农村土地制度改革绩效的提高。摆在面前的难题是，截至本轮农村土地制度改革收官，我国城乡二元土地所有制、城乡二元土地市场体系等制度壁垒仍然存在，这就表明未来继续深化农村土地制度改革仍将面临制度环境的影响和制约。
推进土地要素市场化改革、建立城乡统一的建设用地市场，仍然是我们需要继续努力实现的目标。该书的研究则揭示了：实现这一目标, 可以从激励机制、制度环境以及政策工具等方面找到适合的改革切入口和保障成功的途径。
胡存智
原国土资源部副部长
2021 年10 月15 日

自序
《农村土地制度改革的中国故事地方政府行为的逻辑》终于付梓了，它是我们观察和思考中国土地制度改革的第四本书。十二五初期，我们就开始对中国土地制度，尤其是农村土地制度改革进行深度观察，陆续在浙江、江西、重庆、广东、广西、四川、上海、内蒙古、湖北、福建、河北等11 个省（区、市）建立了覆盖省- 市- 县- 乡- 村的五级土地政策实证监测点。同时，我们还在这些省（区、市）组建了一支土地政策实证监测研究队伍。每年年初，我们统一选题并按照统一方法开展调研。经过十年的积累，我们形成了自己的研究视角，总结了一套土地政策评价方法，并对中国土地制度改革进行了持续的观察和分析。
十二五之初，我们重点观察了浙江、四川、江西、湖北、贵州等地针对农村土地制度改革热点问题所进行的探索，并于2014 年出版了《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》一书。自此，我们初步搭建了对中国农村土地制度改革的制度分析框架，并在以后的研究中不断做了深化和创新。
在中央提出高质量发展的背景下，基于对广东三旧（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造工作的跟踪分析，并结合上海、江西、四川、湖北等省（市）以及当时国土资源部在全国部署的低效建设用地再开发试点工作，我们提出了政府主导社会资本主导以及利益相关方自组织三种低效建设改造模式。我们还进一步分析了影响各地采用不同模式的因素和作用机制。这些内容都呈现在2016 年出版的《新型城镇化战略下建设用地再开发政策的理论与实践》一书中。
在既要保障发展，又要保护资源的严格要求下，中央提出数量、质量、生态三位一体耕地保护的理念。针对耕地占补平衡管理中出现的问题，我们从治理效率的视角出发，运用资源配置、治理结构和制度环境分析框架，分析了耕地占补平衡制度的演进过程，评价了其绩效，并讨论了未来可能的创新路径。基于此，我们于2017 年出版了《耕地占补平衡政策评价与创新》一书。
2015 年，党中央部署在全国33 个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度和征地制度改革试点，旨在建立城乡统一的建设用地市场，实现农民的土地财产权价值，为修改《中华人民共和国土地管理法》提供依据。此次试点工作从2015 年开始，至2018 年结束，历时四年时间。四年时间里，我们对改革试点情况进行了详细的跟踪评估。
我们观察到，由于地方政府面临的激励和约束条件不同，农村土地制度改革在试点地区存在不同的路径。为此，我们从分析地方政府的行为入手，探索各地采取不同改革路径的内在逻辑，并进一步解释从上向下推动改革在执行过程中出现制度多样性的原因。在前期已经初步形成的制度分析框架的基础上，我们进一步完善了理论分析逻辑，建立了包含激励机制、制度环境、政策工具的地方政府行为分析框架和效率、公平与损耗的土地制度评价维度，作为本书的分析框架和理论支撑。
《农村土地制度改革的中国故事地方政府行为的逻辑》致力于研究两个议题：，辨析制约农村土地制度改革绩效的因素；第二，理解农村土地制度改革试点中地方政府的行为选择逻辑。其中，关于集体经营性建设用地入市改革试点，我们选择了德清县、晋江市、北流市的做法进行比较分析；关于宅基地制度改革试点，我们比较分析了义乌市、余江县、湄潭县的不同做法；关于征地制度改革试点，我们重点分析了杭州市、南海区、和林格尔县的留用地制度；关于统筹农村土地制度改革实践，我们选择了绍兴市、泸县、松江区三地展开对比分析。在对上述四类改革试点的研究中，我们从效率、公平与损耗三个评价维度，对各地改革模式的增值收益、分配结构、制度成本等进行了评价分析。从地方政府在改革中的实施模式、让利程度和创新程度等方面来比较并解释地方政府的行为差异，以此梳理出农村土地制度改革的中国故事的主线。
在相同的改革背景下，由于中国目前的纵向政府间关系和地方间关系存在经济、社会发展条件的差异，地方政府采取了多样化的改革模式，并呈现出特定的规律。分析能否以及如何找到这一规律，正是本书吸引人的地方。我们通过分析改革的实施过程、地方政府的具体行为、特定的制度环境以及当前央地关系下的激励机制，初步勾勒出农村土地制度改革的内在逻辑与规律。上述四类改革试点虽然在具体路径和模式上存在时空差异，但在提升土地收益、提升农民农村收益和降低制度成本上体现了相同的目标导向，这与各地面临相似的激励机制、不同的制度环境和地方情境有关。农村土地制度改革未来将面临深层次的体制机制制约，破解这一问题需要在政策工具、制度环境和激励机制三个层次上进行协同创新。
感谢所有为讲好农村土地制度改革的中国故事作出贡献的伙伴们。在我的学术生涯中，幸运的就是能够同这些优秀的同行们一起愉快地合作，共同探索中国土地制度改革的过程。感谢中国国土勘测规划院为本书提供的支持和便利。感谢浙江大学公共管理学院谭荣教授和他的CLIME 团队对本书研究思路、方法和框架的设计，以及熊昌盛、孙萌、韩曼曼、胡如梅、王荣宇、张凯文、税丽、周天肖等人在资料整理和书稿撰写上的协助。感谢浙江省、江西省、重庆市、广东省、上海市、四川省、广西壮族自治区、福建省、湖北省、内蒙古自治区、河北省、贵州省等地相关研究机构从事土地政策研究的同行们。近十年的合作中，我们在土地政策研究的道路上结下了深厚的友谊，我们互相成就，彼此欣赏，共同发展。
感谢北京大学出版社的林君秀主任对本书的肯定和大力支持，感谢兰慧女士对本书提出的非常专业的修改建议，感谢张俊仪编辑对本书的加工处理。希望我们的研究能够引起同行的关注和讨论，并吸引更多的人关注中国农村土地制度改革。
唐健
2021 年8 月

章　新一轮农村土地改革：深化改革破壁而出 1
一、土地制度与经济社会发展 1
（一）改革开放以来的发展成就 2
（二）中国土地制度对社会经济发展的支撑 4
（三）不平衡的农村土地制度与城市土地制度 6
二、农村土地制度的发展历程 8
（一）中华人民共和国成立初期（19491952年）：农村土地
　　　个人所有制 8
（二）计划经济时代（19531977年）：集体土地所有制下的
　　　集体经营 9
（三）经济转轨时期（19782012年）：集体土地所有制下的
　　　家庭经营 11
（四）深化改革时期（2013年至今）：集体土地所有制下的
　　　多方经营 13
三、全面深化改革以来的农村土地制度改革 16
（一）新一轮农村土地制度改革的背景 16
（二）破壁而出的新一轮农村土地制度改革 20
（三）新一轮农村土地制度改革的内容与特征 23
（四）新一轮农村土地制度改革地方实践的多样化 26
四、地方政府行为与农村土地制度改革的共性与特性 31
（一）地方改革实践的时空差异性客观存在 31
（二）地方改革实践差异背后的政府行为 33
（三）地方政府行为背后的体制机制 34
五、本书研究问题的提出 36
六、本书的结构 38
第二章　农村土地三项制度改革的历史与脉络 42
一、农村集体经营性建设用地管理制度的历史演变 43
（一）19491956年：市场主导的城乡平等建设用地流转 44
（二）19571985年：城乡二元建设用地管理体制初步建立 44
（三）19862004年：地方自发流转与中央制度约束间的
　　　矛盾 45
（四）20052008年：中央授权下的地方流转探索 47
（五）2009年至今：城乡统一建设用地市场的建立 48
二、农村宅基地管理制度的历史演变 50
（一）19491956年：中央主导的无偿分配与自由流转 51
（二）19571978年：政府代替市场配置宅基地资源 51
（三）19792013年：政府严格管控与市场化配置萌芽 52
（四）2014年至今：中央鼓励地方探索市场配置宅基地资源 53
三、农村征地制度的历史演变 54
（一）19501958年：中央主导的城乡公平征地模式 55
（二）19591985年：农村支持城市的征地模式 56
（三）19861998年：中央规范管理地方政府征地行为 57
（四）19992015年：中央严格管控与市场机制萌芽 58
（五）2016年至今：市场主导的城乡公平征地制度 59
四、农村土地制度改革的历史特征和内在逻辑 60
（一）农村土地制度改革的历史特征 60
（二）农村土地制度演变的内在逻辑 62
第三章　激励机制制度环境政策工具：一个分析框架 64
一、农村土地制度改革：全国一盘棋与地方分异化策略 64
二、农村土地制度改革的分析框架 66
（一）激励机制 67
（二）制度环境 70
（三）政策工具 74
三、分析框架小结 76
第四章　集体经营性建设用地入市：赋权农民的分异目标 78
一、集体经营性建设用地入市制度改革：闲地向活钱的转变 79
二、浙江德清集体经营性建设用地入市制度改革：明修栈道，
　　　暗度陈仓 83
（一）改革的主要制度设计 83
（二）改革的典型案例 88
（三）改革的主要特征和绩效评价 91
三、福建晋江集体经营性建设用地入市制度改革：雷声大雨点小 94
（一）改革的主要制度设计 96
（二）改革的典型案例 97
（三）改革的主要特征和绩效评价 98
四、广西北流集体经营性建设用地入市制度改革：闷声发大财 100
（一）改革的主要制度设计 100
（二）改革的典型案例 103
（三）改革的主要特征和绩效评价 106
五、集体经营性建设用地入市制度改革下地方选择与解释 109
（一）地方试点开展入市制度改革差异性表现 109
（二）现有激励机制和制度环境下地方政府的行为目标 111
（三）为什么会出现空间上的策略分异？ 112
（四）现有体制机制是阻碍还是推进了改革？ 118
六、集体经营性建设用地入市制度改革的经验与启示 120
（一）研究结论 121
（二）政策启示 123
第五章　宅基地制度改革：市场条件决定创新空间 125
一、农村宅基地制度改革：向准市场化配置看齐 125
二、浙江义乌农村宅基地制度改革：渐进式 128
（一）主要政策 128
（二）典型案例 130
（三）小结 133
三、江西余江农村宅基地制度改革：减法式 135
（一）主要政策 135
（二）典型案例 137
（三）小结 139
四、贵州湄潭农村宅基地制度改革：标准化 140
（一）主要政策 140
（二）典型案例 142
（三）小结 145
五、宅基地制度改革的地方选择及其逻辑 146
（一）地方选择的空间异化逻辑 146
（二）地方选择的时间演化逻辑 150
（三）激励机制与制度环境的基础性影响 153
六、农村宅基地制度改革的经验与启示 156
第六章　征地制度改革：农民真实产权的进与退 160
一、征地制度改革：不断向市场化的征地补偿靠近 160
（一）征地制度改革的背景 160
（二）留用地政策：契合改革逻辑的政策选择 164
二、浙江杭州留用地政策实践：从自主开发转向
　　　统筹开发 166
（一）留用地政策的主要制度设计与演变 166
（二）留用地政策实施的典型案例 170
（三）留用地政策实施与演变的主要特征 173
三、广东南海留用地政策实践：放与收的权衡 175
（一）留用地政策的主要制度设计与演变 176
（二）留用地政策实施的典型案例 178
（三）留用地政策实施与演变的主要特征 180
四、内蒙古和林格尔留用地政策实践：非典型地区的尴尬经验 183
（一）留用地政策的主要制度设计 183
（二）留用地政策实施的典型案例 184
（三）留用地政策实施的主要特征 186
五、征地制度改革中地方留用地政策的选择与解释 187
（一）留用地政策选择的时间演化 187
（二）留用地政策选择的空间演化 189
（三）留用地政策时空演化的原因：地方政府的激励机制 191
（四）从留用地到土地制度改革：体制机制的影响 193
六、征地制度改革背景下留用地政策的启示 195
（一）留用地政策实施的改革经验 196
（二）留用地政策演进的政策启示 199
第七章　三项制度统筹改革：有组织的市场化改革 202
一、突破壁垒统筹农村土地制度改革 202
（一）统筹农村土地制度改革的由来 203
（二）统筹农村土地制度改革的整体设计 205
（三）统筹农村土地制度改革的地方行为 206
（四）小结 207
二、浙江绍兴统筹农村土地制度改革的实践：闲置农房激活 208
（一）主要制度设计 209
（二）典型案例 210
（三）主要特征及绩效 212
三、四川泸县统筹农村土地制度改革的实践：宅基地
　　共建共享 214
（一）主要制度设计 215
（二）典型案例 215
（三）主要特征及绩效 217
四、上海松江统筹农村土地制度改革的实践：集中安置与
　　平移归并 218
（一）主要制度设计 218
（二）典型案例 219
（三）主要特征及绩效 221
五、地方统筹改革的选择逻辑与分析 222
（一）地方选择的空间异化 222
（二）地方改革的选择逻辑 223
（三）激励机制对地方统筹改革的影响 227
（四）制度环境对地方统筹改革的影响 229
六、统筹农村土地制度改革的经验与启示 231
（一）研究结论 231
（二）政策建议 234
第八章　改革中的地方政府决策：激励和约束下的选择 237
一、央地关系框架下农村土地制度改革的起点 237
（一）当前土地制度的困境：制度红利逐渐消失 238
（二）中央政府对本次改革的要求：深化市场改革与统筹城乡
　　发展 239
（三）地方政府对本次改革试点的态度 240
（四）不同层次下央地政府的制度改革互动 241
二、激励机制层次对地方政府改革行为选择的影响 242
（一）财政的激励对地方政府改革的影响 242
（二）晋升的激励对地方政府改革的影响 244
三、制度环境层次对地方政府改革行为选择的影响 247
（一）地方政府基于改革目标对制度环境变革的推动 247
（二）制度环境对地方政府改革实际行为的影响 250
四、地方情境对地方改革行为选择的影响 253
（一）土地资源的禀赋影响地方的改革动力 253
（二）社会经济发展水平影响地方政府参与改革的目的 255
（三）市场化程度影响入市的积极性和模式选择 256
（四）村集体自治能力影响地方政府的角色 257
五、农村土地制度改革的地方行为逻辑 259
第九章　农村土地制度改革的中国故事：结论与启示 261
一、回顾本轮农村土地制度改革 261
（一）改革的逻辑 261
（二）改革的过程 264
（三）改革的绩效 266
二、本书的研究结论 268
（一）三项农村土地制度改革绩效的时空差异 269
（二）改革绩效与地方政府行为 274
（三）地方政府行为的时空分异规律 275
（四）地方政府行为分异的原因 278
（五）体制机制改革是深化农村土地制度改革的关键 283
三、研究启示与政策建议 286
（一）政策工具层次：大胆创新政策工具，提高工具运用的
　　匹配性与协同性 287
（二）制度环境层次：加快市场机制培育，合理界定政府与
　　市场之间的边界 292
（三）激励机制层次：积极转变央地关系，构建城乡协调发展的
　　价值导向 297

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