本书主要从监察体制改革的背景与历史沿革、监察体制改革的法律问题、《监察法》的制定及其限度、监察体制改革中的相关法律法规衔接问题、域外监察制度的比较与借鉴、完善国家监察法治体系的建议及展望等六个方面予以深入研究, 旨在通过回顾我国监察史的发展脉络, 理顺新时期国家监察体制改革的逻辑起点与改革路径, 并对国家监察法治体系的完善予以探讨。
党的十九届四中全会通 过的《中共中央关于坚持和 完善中国特色社会主义制度 、推进国家治理体系和治理 能力现代化若干重大问题的 决定》，明确对“坚持和完 善党和国家监督体系、强化 对权力运行的监督和制约” 作出部署，这不仅体现了党 中央将国家反腐败工作纳入 国家制度和治理体系的战略 考量，也表明了党中央对新 时代纪检监察工作的高度重 视。国家监察体制改革的初 衷在于全面监督公权力的依 法、依规行使，正如习近平 总书记所言，“权力监督的 目的是保证公权力正确行使 ……既要管住乱用滥用权力 的渎职行为，又要管住不用 弃用权力的失职行为，整治 不担当、不作为、慢作为、 假作为，注意保护那些敢于 负责、敢于担当作为的干部 ”。因此，权力的监督与制 约应同时实现两个层面的目 标：一方面，通过国家政权 机构的职权设计，实现权力 行使时的相互牵制，通过国 家专责的独立监督部门，实 现对所有行使公权力的公职 人员的监察；另一方面，可 以实现强有力的权力监督与 灵活高效的权力行使，即平 衡监察委员会的职能权限与 权力边界。面对时下监察体 制改革逐渐向纵深发展，制 度效能需要转化为制度红利 并得以逐渐完善和稳定，这 成为我们亟须研究的重大课 题。 作为一项重大的政治改 革，国家监察体制改革的路 径在于通过重新配置国家权 力，创设国家独立的监察权 ，形成立法权、检察权、监 察权和行政权“四位一体”的 新国家政治结构，改革的重 点则在于如何在保障有效监 督的基础上，实现与现有法 律体系之间的衔接共融。从 2016年11月监察体制改革 率先在北京市、山西省、浙 江省三地进行改革试点，到 同年12月****通过三地 改革试点的决定，我们能够 看出此次改革采取了试点实 践先行、法律保障在后的做 法，这为改革伊始可能出现 的偏差与不适留出修正余地 ，但也同时埋下隐患，即缺 乏宪法保障的政治行为的合 宪性问题；再从习近平总书 记在党的十九大报告中明确 作出深化国家监察体制改革 、将试点工作在全国推开的 战略部署，中共中央办公厅 、****先后印发在全国 推开试点方案的《通知》《 决定》，在此阶段全面实现 了全国省、市、县三级监察 委员会的机构设置与人员转 隶，监察体制改革的职权设 置与人员配置初步完成。 2018年3月，十三届全国人 大一次会议通过宪法修正案 和监察法，至此，监察委员 会的宪法地位得以确立，标 志中国特色国家监察体制初 步形成。 然而，应然效力的发挥 并不能自行产生现实的效能 。国家专责监督机构的职能 定位决定了监察委员会将严 格履行监督、调查、处置的 职权，而面对改革之后猛增 的受监督群体，监察部门如 何进行全方位的监督？如何 依法行使调查权限以及配置 的十二项具体措施？如何区 别作出违纪违规、职务违法 、职务犯罪的处置决定？要 化解监察体制改革时下监察 体制改革的困境，需要从职 能定位和法律逻辑两个方面 进行考量。 首先，从职能配置来看 ，监察委员会的首要职能是 监督，而且是党内监督与国 家监督的同向运行。《中华 人民共和国监察法》（以下 简称《监察法》）的内容逻 辑体现了监察机关“对人监 督”原则，将监督对象规定 为所有行使公权力的公职人 员，包括中国共产党机关， 人民代表大会及其常务委员 会机关，人民政府，监察委 员会，人民法院，人民检察 院，中国人民政治协商会议 各级委员会机关，民主党派 机关和工商业联合会机关的 公务员，以及参照《中华人 民共和国公务员法》管理的 人员，法律、法规授权或者 受国家机关依法委托管理公 共事务的组织中从事公务的 人员，国有企业管理人员， 公办的教育、科研、文化、 医疗卫生、体育等单位中从 事管理的人员，基层群众性 自治组织中从事管理的人员 ，以及其他依法履行公职的 人员。面对如此大体量的监 督对象，如何实现监督的有 效性和全覆盖的问题是监察 委员会面临的困境之一。同 时，监察委员会专责监督的 职能定位，如何处理与人大 及其常委会的关系问题，面 对人大代表的多重身份、多 种职能时，哪些应该属于监 察范围，而哪些不能由监察 机关进行监督干预，都是监 察委员会实践中非常棘手的 难题。监察机关只有先实现 内部职能的平衡，立足于监 督这一首要职能，关注“关 键领域”，紧盯“关键职能” ，才能化解监察机构内部职 能平衡配置的难题。 其次，从监察体制改革 的法律逻辑来看，时下形成 的以《监察法》为监察基本 法的法治体系还不能满足现 实实践的需要。监察体制改 革是国家政权结构的再分配 与再调整，不仅涉及新法的 制定，还需要衔接并融入现 存的法律体系。第五次宪法 修正案解决了监察体制改革 中的合宪性问题，《监察法 》解决了监察机关权力行使 的基本规范问题。《监察法 》中明确了国家实现监察官 制度，但是，至于监察官的 任职资格、甄选程序、职能 权限等具体如何实行的问题 还未得到确认。此外，监察 委员会的调查职能及其留置 措施因其行
廖秀健, 西南政法大学法学教授、博士生导师, 中国信访与法治中国研究中心常务副主任。张静馨, 西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生。刘白, 中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生, 中国社会稳定与危机管理研究中心特聘研究员。
第一章 监察体制改革的背景与历史沿革
一、我国古代监察史沿革
二、民国政府时期的监察制度
三、1949—2012年，我国监察制度的变革
四、十八大以来国家监察体制改革的逻辑起点与改革进路
第二章 监察体制改革的宪法问题
一、国家监察体制改革的历程分析
二、有关国家监察体制改革相关宪法问题的讨论
三、我国宪法的历史沿革及其第五次修正
四、修宪后的相关法律问题
第三章 《监察法》的制定及其限度
一、《监察法》的制定历程分析
二、《监察法》释义
三、监察法的适用及其限度
第四章 监察体制改革中的相关法律法规衔接问题
一、监察体制改革中的刑事法律衔接问题
二、监察体制改革中的党内法规衔接问题
三、监察体制改革中非法证据排除规则的衔接问题
第五章 域外监察制度的比较与借鉴
一、新加坡的廉政体系
二、欧盟的监察专员制度
第六章 监察机关的组织结构与工作机制
一、监察机关的组织结构与职能配置
二、监察机关职责履行的程序性规则
三、监察机关履职中的信访与特约监察员制度
四、区县监察派出机构的地方实践
第七章 监察体制改革实践中的热点法律问题
一、“监察分流”与“以罚代刑”的法律问题
二、“纪法过度融合”与“制约失衡”的法律问题
三、非法证据排除规则的适用现状及其法律问题
四、“重办案轻监督”：监察体制改革对检察机关法律监督职能的影响
第八章 完善国家监察法治体系的建议及展望
一、健全国家监察立法体系
二、完善监察委员会的运行机制
三、提升监察机关适用非法证据排除规则的规范性
四、完善检察机关与监察机关的制约与监督机制
参考文献
附录1 监察法公开征求意见稿、二审稿、草案和定稿全文对比表
附录2 刑事诉讼法部分修改条款 新旧对照表
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