农地规模经营的制度要素研究——以“三权分置”为基础_安子明_9787513081641

本书依据历年我国中央一号文件和有关法律及相关规范性文件，首先梳理了农地规模经营的历史沿革，之后揭示了农地规模经营的动因，并阐释了我国从两权分置到三权分置的政策逻辑，从而提出应在三权分置基础上进行农地规模经营，同时指出，农地规模经营离不开农业服务规模化，两者结合可以有效带动全产业链发展。为揭示农地规模经营如何促进城乡要素流通与共享，本书梳理分析了14类农业产业综合经营与发展载体。为保障农业规模经营依法流转，本书提出应制定农地经营保障法并草拟了立法建议方案。

前言

本书主要是在2017年度中国法学会资助的农地规模经营的发展逻辑与制度建构研究以三权分置为基础［编号：CLS（2017）C10］课题研究报告基础上完成的，该课题已于2018年以优秀项目成果顺利结项。农地规模经营的制度化探索离不开城镇化这个大背景，因此，本书中关于城乡一体化建设、一二三产业融合发展部分的内容与研究框架来自国家社会科学基金项目城市治理委员会运行机制研究（编号：17BFX040）的阶段性研究成果和基础性资料。2019年笔者又参加了陕西省高级人民法院申报的最高人民法院重大司法课题农村承包地三权分置背景下相关法律适用及审判执行工作机制（编号：ZGFYZDKT 20190603），在《土地管理法》和《农村土地承包法》修改后进行了实践调研并对广东省2020年517个农村土地纠纷案件判决进行了分析，调整了原报告中的部分内容。本书是在主持和参加这三个课题研究基础上撰写完成的。
2015年笔者在榆林市中级人民法院行政庭挂职期间，当时的庭长崔利平深感土地案件的复杂性和审判工作梳理法律依据的困难，提议能否整理出土地权属纠纷处理的明确依据又不脱离政府工作的实际，为法官提供帮助。这一提议经过多次讨论，之后联合在榆林市人民政府法制办公室工作、在土地实务方面经验丰富的王静同志，大家共同编撰了《集体土地确权政策逻辑与工作规程》《集体土地确权规则与实务指引》《集体土地确权法律、法规与技术规范汇编》三本书。按照计划，还准备专门针对榆林市的实际撰写《集体土地确权工作研究：以榆林市为例的个案分析》，并展开实地调查，但基于种种原因该书的撰写工作被搁置了。尽管当时是基于工作需要大家共同完成了上述工作，但每看到实践中土地确权工作、土地审判工作的各种成本，仍常常于不自觉中冒出确权之后怎么办，这类问题困扰着自己。
感谢中国法学会的选题和支持，使我们有机会继续以一种现实关注的心态投入农地规模经营研究。作为课题组成员，崔利平院长和王静处长按照课题设计和分工，还是与过去一起工作时一样参与到本课题的研究中，他们的坦诚与行事风格，总是令人感动和愉快。课题组另一成员王丹红副教授长期关注中国的土地问题，她对土地制度研究的热忱、投入和严谨态度，是减少本项研究出现失误的保障，尤其在对农地经营保障法立法建议方案的审校方面倾注了大量的精力与热忱。
在执笔撰写本书的过程中，我指导的硕士研究生刘继忠、白杨、熊政一、马丽培、王坤和王帅做了大量的辅助性工作，尤其在后期撰写期间基本与我同步工作，每天无论早晚都坚持完成当天的资料收集与分析任务。每次看到他们工作到午夜并通过微信传过来的工作成果、看到他们一天天在研究工作中的提升与成长，是我一天中最为欣慰的时候。农地规模经营、农业服务规模化的制度性研究，需要更多的人关注与投入。针对这一重大主题，我因能力所限，目前所做的工作主要是梳理性的，理论的架构明显不足，所以完成的内容多倾向于实务层面，很多重要的理论解构几乎没有展开。
在梳理和分析三权分置政策发展过程的基础上，本书围绕农地规模经营的制度要素从如下六个方面展开：
第一，事实的逻辑：选择农地规模经营的社会和制度动因分析。通过把集体土地权利结构放置于社会结构中进行考察的方法，建构集体土地权利结构的社会嵌入模型，确定集体土地各种权利在社会中的延展方向，以探寻农地规模经营的社会动因、目前面临的问题及其形成的社会张力。在此基础上，分析集体土地所有权主体、土地承包经营权主体和土地经营主体变化带来的各种问题；分析三种集体土地权利内容与形式的变化对农地规模经营造成的影响，并比对集体土地法定权利体系、学术界的各种争论观点和实践中对集体土地权利的丰富分解方式，为未来农地经营立法奠定经验分析基础。最后确定本书城乡一体化视野中农地规模经营与农业规模经营的研究视角，即在制度探索方面需把农地规模经营放置于城乡要素及其流通方式升级的层面上展开观察和研究。
第二，政策的逻辑：从两权分置到三权分置的集体土地政策供给分析。研究目的是厘清改革开放以来我国农村土地制度的变化线索和制度供给情况，确定农地经营制度建构的基本方向。为此，本部分通过对两权分置制度框架进行总体评述、对三权分置改革方案渐进形成过程中的政策按照时间顺序进行梳理，确定农地规模经营的制度化动力和实践发展所形成的制度需求。
第三，制度性探索：农地规模经营探索中的制度要素与架构分析。本部分着力于分析、总结各地在农地规模经营方面积累的制度性经验，采用的研究方法是分析81份关于集体土地经营权流转与农地规模经营的规范性文件和工作文件，以从中提取具有共性的经验，并与中央近些年在该领域的总体部署进行比较，使用同类合并的方式提炼形成农地规模经营制度建设工具库。具体主要提炼了如下工具库：农村土地流转组织设置工具库、地方集体土地经营权流转方式工具库、地方农地规模经营主体类型表、地方扶持农地规模经营主体的政策工具库、各地土地流转农民保障政策工具库等。通过上述的政策梳理，发现目前形成的农地规模经营政策和制度尚存在失衡问题，亟待从制度上进一步完善。
第四，制度核心内容：三权分置基础上农地规模经营的制度架构分析。本部分抓住土地就是土地，并不存在分散与集中的问题，是设置于土地上的权利过于分散导致了经营与管理的分散这一客观问题，结合目前的制度失衡的领域，重点分析农地规模经营制度建设的三大基础问题（政府责任、农民保障与所有权实现）、集体土地的法定类型、农地经营主体的结构状况和农地规模经营的行为模式等制度建构中的重大核心问题。尤其在农地规模经营的行为模式方面，本书认为需从权利分配要素组合协同经营的农地规模经营行为和全产业链的农业服务规模化行为两个层面审视和建构农地规模经营制度，以实现社会结构中延展的农业产业链利益共享来弥补农业生产环节的利润不足，解决农业发展的动力不足、要素流失等问题。农业服务规模化是解决全产业链利益共享的关键方式。
第五，产业整体探索：整体产业环节中的农业与农地规模经营。四十余年来，我国在农地规模化经营基础上同时探索了各种层次的农业产业经营模式，在此过程中建设了各种综合经营与发展载体。经过持续积累，目前已逐渐进入一二三产业融合、城乡要素共享、全面市场化嵌入、社会结构性调整的阶段。本部分梳理分析了14类农业产业综合经营与发展载体，并进一步分析其核心功能是实现城乡要素流通与共享，基本实现方式是深度市场化并与社会结构变迁相融合，这是制度供给和制度探索的更大平台，同时也是需要关注的领域，涉及农地规模经营如何嵌入市场机制与社会结构这类根本性问题。
第六，制度建议：农地经营保障法立法建议方案。基于农地依法承包后还需对农地经营立法的总体判断，本部分使用本书的各项研究结论，草拟农地经营保障立法建议方案，作为本研究的制度建设建议方案。
为便于学术交流与提供实务参考，本书把分析的过程性资料作为附录，避免报告正文过于拖沓，欢迎读者查阅。

目录
第一章问题的提出：历史已进入这个阶段
第二章事实的逻辑：选择农地规模经营的社会和制度动因分析
第一节结构与挑战：应对三权分置的社会张力.
第二节权利配置状况：集体土地权利主体变化与农地规模经营
第三节变量：权利形式与内容的变化与农地规模经营.
第四节视角选择：城乡一体化视野中农地规模经营与农业规模经营
第三章政策的逻辑：从两权分置到三权分置的集体土地政策供给分析
第一节历史逻辑：两权分置的制度框架评述
第二节政策现状：三权分置的政策形成过程
第三节制度需求：三权分置基础上农地规模经营制度化的动力
第四节社会需求：基于对农村土地经营需求的社会调查分析
第四章制度性探索：农地规模经营探索中的制度要素与架构分析.
第一节样本选择和基本情况.
第二节待调整的目标：农地流转与规模经营的目标任务
第三节发展中的管理主体：农地流转与规模经营的管理与服务主体设置情况.
第四节变化中的前提：土地经营权流转方式的多样化探索
第五节核心主体的成长：农地规模经营主体的开放式培育
第六节目前的政策重心：农地规模经营扶持政策的框架与创新
第七节基础性问题：处于起步阶段的农民保障政策探索
第八节总体评述：尚处于失衡状态的制度架构.
第五章制度核心内容：三权分置基础上农地规模经营的制度架构分析
第一节制度基础：政府责任、农民保障与所有权实现.
第二节集体土地法定类型：农地规模经营的土地基础
第三节经营主体结构：农地规模经营主体条件设置
第四节权利结构：集体土地三权与农地规模经营之间的关系界定
第五节行为模式：以农地规模经营与农业服务规模化双结构搭建制度的整体架构
第六章产业整体探索：整体产业环节中的农业与农地规模经营
第一节产业平台：农业产业综合经营与发展载体.
第二节核心问题：城乡要素流通与共享
第三节运行框架：市场化嵌入的进程.
第四节深层问题：社会结构性融入与调整
第五节产业布局：一二三产业融合的制度背景与指向
第七章制度建议：农地经营保障法立法建议方案
第一节农地经营立法的必要性：农地依法承包后还需对农地经营立法
第二节立法建议逻辑：制定农地经营保障法的立法逻辑、实践基础与建议方案
第三节立法建议方案：农地经营保障法立法建议方案
附录A. 中央、地方农地规模经营政策文件
附录A. 农地流转与规模经营的管理与服务主体设置情况
附录A. 各地农地规模经营主体培育对象情况
附录A. 各地土地流转后的农民保障措施.
附录A. 各地土地流转与规模经营目标设置情况
附录A. 我国法定土地类型梳理表.
附录A. 集体土地权利的立法表述情况
主要参考文献.

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