地方政府公司化研究

定　　价：58 元

• 作者：宋晓梧
• 出版时间：2014/9/1
• ISBN：9787504753533
• 出 版 社：中国物资

• 中图法分类：D625 
• 页码：234
• 版次：1
• 开本：小16开

内容简介

政府、市场、社会的定位是个老问题。从计划经济向市场经济渐进式转化的过程中，这三者的边界难以一步划清是一个必然要经历的阶段。但三者边界不清晰这个问题，由于中国经济长达近30年的高速增长被掩盖了，可谓 “一俊遮百丑”，甚至有学者认为中央政府、地方政府、市场这一新三角关系的构建可用以解释中国经济的高速增长。本书分别从政府主导型发展模式兴衰的国际视野、地方政府公司化产生的机理及国内地方案例、社会组织发展等角度，对“地方政府公司化”的现象展开了理论和实证的研究，并试图回答一个严肃的理论和现实问题，即“如果说‘财政承包制’为标志的‘中国式市场保护的财政联邦主义’是刺激中国改革早期高速增长的根源，那么如何解释财政集权为特征的‘分税制’改革后中国经济依然持续高速地增长呢？”。
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目 录

第一章政府主导型发展模式的兴衰——国际比较发展研究的视野(1)
一、发展型政府理论：新国家主义与政府主导型发展模式(5)
二、质疑发展型政府理论(11)
三、产业政策的有效性之争(17)
四、发展型政府的调适与转型：学术界的新关注(22)
五、发展型政府理论的再发展：重新认识市场失灵(30)
六、政府主导型发展模式与产业政策的新政治经济学(34)
参考文献(39)
第二章地方政府公司化产生的背景及其演进机制(53)
一、地方政府公司化的背景(53)
二、地方政府公司化的政治演进(54)
三、地方政府公司化的经济演进(60)
四、地方政府公司化的社会演进(78)
参考文献(83)
第三章地方政府公司化行为案例研究(85)
一、各地经济发展基本情况(86)
二、各地的招商引资政策(118)
三、结论(132)
四、建议(146)
参考文献(148)
第四章地方政府公司化效果的实证评估(150)
一、中国地方经济增长模式与地方政府公司化形式的演变(152)
二、改革第二阶段“区域竞次”发展中的地方政府竞争策略及其逻辑(158)
三、地方政府公司化的后果(164)
四、地方政府官员：财政激励还是政

文 摘

()()()第一章政府主导型发展模式的兴衰
——国际比较发展研究的视野本章作者顾昕，北京大学政府管理学院教授，中国经济体制改革研究会公共政策研究中心首席社会政策专家。
中国经济发展模式亟待转型，这已经成为当今中国知识和政治精英的一个共识。然而，对于如何转型，大家表面上有共识，但实际上却没有共识。表面性的共识就是大家都认可市场机制应该在资源配置上发挥“决定性作用”，而且这一共识已经历史性地载入了中共中央十八届三中全会的决定之中。然而，在这一表面性的“共识”之下依然存在着巨大实质性的争议，即政府与市场的边界究竟何在。换言之，一般认为，市场机制对于经济发展发挥着不可或缺的甚至是决定性的作用，但对政府(或行政机制)的作用是什么，则有很大的分歧。
这不仅仅是一个中国的实践问题，同样也是一个困扰着无数国际学者的学术性问题。诺贝尔经济学奖获得者诺思(Douglass
CNorth)写道：“国家的存在是经济增长的一个基础,但国家又是人为经济衰退的根源”(North, 1981:20)。另一位诺贝尔经济学奖获得者福格尔(Robert
WFogel)在评论诺思的学术贡献时写道：“在诺思那里，政府在经济发展过程中的地位是一个争议颇大的问题，而这一问题又构成了他理解国家与经济制度在经济增长过程中之作用的研究背景。尽管他承认，国家的创立是经济增长基本的先决条件，但他也承认，在多种情况下国家也是经济下滑的原因”(福格尔，2003：2930)。中国学者将此称为“诺思悖论”。
众多西方经济学家尤其是公共选择学派学者或新自由主义学者，都或多或少地把政府干预视为经济发展的阻碍力量。曾在世界银行长期工作的美国著名发展经济学家伊斯特利(William
Easterly)，在可能影响经济增长的各种因素当中，甚至将政府干预形容为“头号杀手”(Easterly,
2005)。鉴于政府的负面力量有可能如此之大，美国著名经济学家奥尔森(Mancur
Olson)甚至将政府的性质或类型视为关涉到国家兴衰的首要制度性因素，提出只有“市场强化型政府”(marketaugmenting
government)才是促进和维持经济繁荣的可靠保证(奥尔森，2005)。
尽管政府干预对经济发展的积极作用在主流经济学家那里是普遍遭到质疑的，但不容否认的是，在人类历史的长河中，政府主导型发展的成功案例的确也不乏其例。早在19世纪，原本贫困落后的俄罗斯帝国和普鲁士帝国通过实行“赶超战略”实现了早期工业化，一举跻身世界强权，成为所谓“后发型工业化”或“后发型发展”的典范(格申克龙，2012)。在20世纪中后期，东亚若干经济体，即日本和“亚洲四小龙”，成功地赶上了发达国家的经济发展水平，被称为“东亚奇迹”(世界银行，1998)。与此同时，智利、以色列、爱尔兰、土耳其等国家，在经济发展上也取得了长足的进步(Maman,
1998; Riain,
2000)。尤为重要的是，在20世纪末和21世纪初，中国大陆取得了持续30多年的“超常经济增长”(史正富，2013)。在这些国家和地区的发展进程中，政府(或当年的朝廷)所实施的发展战略看起来都扮演了极为耀眼的主导性角色。如何对此类现象给出理论解释，毫无疑问是社会科学的一大挑战。
〖1〗地方政府公司化研究〖1〗第一章政府主导型发展模式的兴衰——国际比较发展研究的视野面对现实的挑战，国际学术界，尤其是以政治学家或政治经济学家为主的比较发展研究学界，自20世纪80年代起形成了一个名为“发展型政府”(the
developmental
state，又译“发展型国家”)的理论思潮。值得说明的是，在本文以及在所有相关文献中，“发展型国家”一词中的“国家”，并非指在国际关系中“主权国家”意义上的“国家”（country），而是在社会科学文献所论及的“国家与市场关系”和“国家与社会关系”意义上的“国家”，基本上可以同“政府”（包括各种由政府组建的组织，即公共部门）这个概念等同。首先，“发展型政府”概念的诞生缘于对日本、韩国和中国台湾的研究。所谓“发展型政府”，意指一种特定的政府行为、政策和制度的总和，这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量或利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的发展战略，并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动了所管辖地区的产业发展和经济成长。之后，在国际比较政治经济学界，一大批学者将有关的思路从东北亚拓展到其他地区(Kohli,
2004；WooCumings, 1999)和其他历史时期经济发展的研究(Weiss， Hobson,
1995)，从而使发展型政府学派发展壮大。从此，“发展型政府”这一标签不再专属于东北亚经济体，而成为一种政府行为与制度模式的标签，可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区。
特别值得注意的是，即便是在日本泡沫经济崩溃以及亚洲金融危机爆发的大背景下，“东亚奇迹”的光环暗淡下来，发展型政府理论也没有停止发展的脚步。关于发展型政府的研究案例，已经从东北亚扩展东南亚(Doner,
Ritchie and Slater, 2005)，并进一步扩展到法国(Loriaux, 1998)、以色列(LeviFaur, 1998;
Breznitz, 2007)、爱尔兰(Breznitz, 2007；Riain，2000, 2004)、俄罗斯(Dutkiewicz,
2009)、土耳其(Bayar, 1996)、印度(Chibber, 2003; Sinha, 2003)、巴西及其他拉丁美洲国家(Medeiros,
2011)、南非(Edigheji, 2010; Deen, 2011)、毛里求斯(Meisenhelder,
1997)、博茨瓦纳以及其他非洲国家(Meyns, Musamba, 2010)等。这些研究志在勾画出一种不同于新古典主义所倡导的市场导向型的发展模式，并基于后发型工业化国家和地区的政府主导型发展经验来挑战主流经济学的共识(Amsden,
2001)。甚至有学者论证，在公认与政府主导型发展模式最不搭界的美国，其实也存在着“隐形发展型政府”(Block,
2007)。同时，在这个大背景下，在西方经济学教科书普遍不加提及的“美国学派”，也悄然重现学术界，而这一学派的核心观点是，在国际竞争中政府通过实施保护主义的政策来主导资源的配置才是美国经济在19世纪崛起的真正秘诀(赫德森，2010)。通过保护主义来推进产业政策，在美国也有悠久的历史，而幼稚产业论的鼻祖就是美国开国元勋之一、首任财政部长亚历山大汉密尔顿(Bingham,
1998)。
“发展型政府”的论述在国际社会科学界，尤其是在比较发展学界和比较政治经济学界，激起了不小的反响，在政治学界和社会学家当中的追随者众多。但毫不奇怪，质疑、反对和挑战之声也不绝于耳。一种反对的声音主要来自受主流经济学影响的学者，因为“发展型政府”与主流经济学所概括的“新古典政府”模型显然不相吻合。“新古典政府”是一个只专注于为市场机制的正常运行提供必要基础设施建设的政府，其职能停留在制度建设、公共物品提供、外部性矫正等领域。由于发展型政府理论明确将新古典主义视为竞争对手，受主流经济学影响的学者自然大多对发展型政府理论持否定态度。另一种质疑和挑战的声音来自政治学家和社会学家。这些声音的音质和音色十分杂乱，但共同点都质疑发展型政府理论对政府的角色过于偏重甚至偏爱，而相对忽视了市场、社会乃至文化因素，以及这些因素与政府产生复杂互动而形成的各种各样的制度结构。对于这些质疑者来说，强调政府重要固然不错，但其重要作用是不是对社会经济发展产生了正面和积极的效果，还需要进一步研究。面对各种反对、质疑和挑战的声浪，发展型政府理论也出现了各种各样的修正版，有些注重分析国家与市场、国家与社会关系的制度组合并进一步强调市场经济的多样性(或资本主义的多样性)，有些则强调发展型政府运行的条件性或阶段性并进一步分析发展型政府在新历史条件(如经济全球化)和新制度条件下(如政治民主化)下的衰落、调适、创新和转型(Weiss,
2000；朱天飚，2005)。
显然，发展型政府理论与中国经济发展模式转型的讨论有关，也显然与有关“中国模式”的争论有关。然而，令人感到意外的是，在有关中国模式的争论中(何迪、鲁利玲，2012)，无论持何种立场的中国学者都极少提及甚至根本不提及“发展型政府理论”。尤其令人感到费解的是，“中国模式”的弘扬者极少提及这一理论，仿佛政府主导型发展模式是从天上掉落到神州大地，再进入这批学者的脑海之中。中国学者关于发展型政府的中文文章，大多由从事公共管理和公共政策研究的学者所撰写，散见在各种学术期刊上(参见郁建兴、石德金，2008；赵自勇，2005；朱天飚,
2005)，基本上并未直接并有力地介入当今中国学界有关“中国模式”或中国经济发展模式转型的争论，其影响力很少扩及一小部分高校公共管理学院的教师之外。发展型政府理论竟然在有关中国发展的大争论中少露行踪，这从一个侧面反映出中国社会科学学界一向忽视、漠视甚至无视学术传承性的“潜规则”。
特别值得注意的是，在有关中国经济发展模式转型的大讨论中，林毅夫自2012年秋从世界银行卸任回国以来所倡导的“新结构主义发展经济学”(被其自己简称为“新结构经济学”)，再次将政府在经济发展尤其是在推动产业升级与发展方面的作用，推上了中国公共政策议程的前沿。作为对发展经济学中旧结构主义和新自由主义潮流的超越，新结构经济学一方面坚持竞争性市场体制是人类社会资源配置的最优机制，另一方面认为政府应该超越新古典国家模型的限制，通过合理的产业政策积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济成长(林毅夫，2012a；2012b)。作为立志于引发发展经济学之第三次浪潮的学术思想及其公共政策主张，新结构经济学自然引发了中国学界和舆论的关注。然而，再次令人感到困惑的是，尽管新结构经济学现有的内容大多只不过是发展型政府理论的经济学版，且发展型政府理论始终把产业政策视为政府主导型发展的核心政策工具，但无论是林毅夫本人、他的赞扬者还是批判者，都对发展型政府理论以及与此相关的产业政策学术文献甚少置喙。
毫无疑问，发展型政府是中国近三十多年来发展经验和教训中不可分割的组成部分，也理应被视为“中国模式”的组成部分之一。但由于对国际经验以及相关国际学术文献的考察不足，中国学者(甚至在某种程度上也包括研究中国问题的海外学者)对涉及政府在经济发展中作用的诸多实质性问题，既缺乏深入的理论探究，也缺乏在理论指导下的经验研究。因此，无论是对新结构经济学以及中国经济发展模式的讨论，还是对更加宽泛的“中国模式”的争议，在很大程度上，只是停留在“要市场机制还是要政府干预”这类非左即右型意识形态之争，而缺乏必备的学术性。
本书试图填补这一学术空白，通过对有关发展型政府文献的梳理，探究涉及政府主导型发展的若干实质性问题，尤其是探究国家(或行政机制)与市场机制相互作用的多样性，或者说探究奥尔森所谓“市场强化型政府”的制度与行为模式，从而促使有关中国经济发展模式转型的讨论在比较发展研究的视野中得到学术性的升级。
一、发展型政府理论：新国家主义与政府主导型发展模式
发展型政府理论一开始只是一种解释日本和东亚经济奇迹的学说，但后来其覆盖范围拓展，成为探索政府主导型发展的重要理论之一。这一理论潮流兴起于日本经济如日中天的20世纪80年代。
1982年，美国学者查默斯约翰逊(Chalmers
Johnson)出版了他潜心十年撰写的新著《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925—1975)》(Johnson,
1982)，论证了日本政府通过产业政策的实施对日本奇迹的重大推进作用。约翰逊早年曾以有关中国农民民族主义的杰出研究而成名，并于1976年当选美国人文与科学学院院士，一向被视为中国问题专家。然而，《通产省与日本奇迹》这本书不仅使他本人从中国问题专家转型为日本问题专家，而且还一举在国际比较发展学界催生了“发展型政府学派”。
接着，在1989年和1990年，美国学者爱丽丝阿姆斯登(Alice Amsden)和英国学者罗伯特韦德(Robert
Wade)先后出版了《亚洲新巨人：南韩与后发工业化》(Amsden, 1989)和《驾驭市场：经济理论与东亚工业化中政府的作用》(Wade,
1990)这两本书，分别运用韩国和中国台湾的案例，论述了政府在市场机制之外构成经济发展助推力的重要性。《亚洲新巨人》和《驾驭市场》共获1992年美国政治科学学会政治经济学部最佳图书奖；《驾驭市场》于2000年再版，呈现了学术影响力的持续性(Wade,
2000)。《通产省与日本奇迹》、《亚洲新巨人》和《驾驭市场》被学界普遍视为“发展型政府理论”的三大奠基作。
综合上述三大奠基性文献，发展型政府具有以下特征：①政府具有持续的发展意愿(developmental
orientation)，或者说政府以发展主义作为施政纲领，即以促进经济增长和生产而不是收入分配和国民消费作为国家行动的基本目标；②政府具有很强的“国家自主性”(state
autonomy)，即与社会利益集团保持一定的距离，选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略；③合作式的政商关系，即政府与商界保持紧密的统合主义(或法团主义)合作关系，制定并实施经过精心选择的产业政策；第四，国家与市场的相互依赖，即政府有能力、有渠道动员经济资源(例如信贷)并改变其配置方向，从而有效地落实产业政策(nis,1991;
郁建兴、石德金，2008)。
在发展型政府理论的文献中，由高度专业化的技术官僚所组成的经济治理机构是发展型政府的大脑，这些机构有能力以高瞻远瞩的眼光挑选出能够引领国家与地区经济发展的战略性产业，即所谓“挑选赢家”，并制定出相应的产业政策。这一类具有强烈发展主义取向、充当经济发展领航员角色的机构，或约翰逊所称的“导航组织”(pilot
organizations)，在日本，主要就是通商产业省(Johnson, 1982)；在韩国，主要是经济企划院(Amsden,
1989)；在中国台湾，主要是经济建设委员会(简称“经建会”)(Wade, 19902000)。
在政府主导型发展模式中，金融是发展型政府的神经，政府能够掌控甚至直接拥有重要的金融机构，从而可以通过优惠信贷作为产业政策的主要施政工具(禹贞恩，2008:1316)。当然，在很多情况下，政府也可以直接补贴相关产业，甚至是特定企业。信贷优惠和直接补贴是政府产业政策的两大工具，而产业政策的要旨就在于故意“把价格搞错”(getting
the price wrong)，从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。这种价格扭曲之所以并没有像在其他国家那样导致资源浪费，原因在于政府同时对私人企业有约束作用，即对那些享受优惠信贷或接受直接补贴的私人企业提出了严格的业绩要求，并实施严格的绩效管理，奖优罚劣(Amsden,
1989)。
在不少东亚经济体中，尤其是在日本和韩国，大公司成为发展型政府的延伸，发展型政府一般透过大公司来推进产业政策。这些大公司有些是与政府关系密切的民营企业，有些则干脆就是国有企业。与此同时，无论政治体制中是否具有竞争性选举的因素，发展型政府所嵌入的政治体制往往都带有威权主义的色彩。尽管与裙带资本主义(crony
capitalism)有些纠缠不清，但发展型政府的行动时常会超越裙带利益，也独立于利益集团，即具有较强的国家自主性(禹贞恩，2008:1824)。
在发展型政府理论的核心，是一种超韦伯式官僚和官僚机构的概念。马克斯韦伯(Max
Weber)曾为官僚和官僚组织确立了如下的理想类型，即①管辖权限明确：由法律或法规加以规定，官僚们各司其职；②职位权威清晰：权威来自等级体系中的级别；③公私领域分开：为官僚组织履行职责与私人活动相分离；④依照规则办事：官僚履行职责有章可循；⑤听从上级指挥：服从是官僚组织中的美德；⑥资质审查严格：官僚从业具有一定的要求，而官僚们均训练有素，能力卓著；⑦获取固定薪酬：薪水和福利的发放规则与等级制度相适应；⑧享有崇高地位：官僚在公共部门享有终身就业，并且即便是一般级别的公务员都享有一定的社会地位，高于私营部门的一般雇员(韦伯，2010:188120)。在韦伯看来，官僚和官僚机构的理性化在西方社会得到了长足的发展，从而构成了西方现代化的动力之一；相反，在东方社会，官僚和官僚机构的理性化长期裹足不前，无论是在中国、印度，还是在日本和朝鲜，官僚们固然受到过最好的教育，但却都缺乏行政管理能力，缺乏理性化的政策制定和实施能力，而官僚机构以及整个官僚体系更多地受制于礼仪、伦理和意识形态(Weber,
1981:321414)。
在东亚研究者看来，韦伯基于普鲁士帝国的经验所提出的“官僚理性化”固然是一个开创性的学术概念，引领了比较政府研究的学术发展，但是他本人对于东方社会官僚和官僚组织的认知却有极大的偏差。与韦伯的看法相对，很多东方社会研究者认为，官僚理性主义的传统在东亚地区源远流长。日本、韩国、朝鲜和中国都有着悠久的文官政府传统，均采取了儒家的治国方略，整个官僚体系由能力卓越的文官以及各种与之相匹配的制度性基础设施组成。发展型政府在第二次世界大战之后相继出现在东亚经济体之中，恰恰就是古老文官传统经现代科学理性化而走向现代化的产物(Cumings,1999)。在追溯日本发展型政府的起源时，约翰逊直接聚焦于从明治维新时期形成的经济官僚。在他的笔下，日本在19世纪末从德国引入了君主立宪政体，同时建立了接近于韦伯所描述的官僚体系，由此在德川幕府时期享有崇高社会地位的武士阶层转变为现代政府的文官。无论是在第二次世界大战前还是后，官僚体系对日本行使着真正的管理。当战后盟军的占领基本上瓦解了财阀的政治力量之后，官僚对政治经济的掌控更是到了无以复加的程度。正是在这样的历史背景下，由全亚洲最好的、在世界上也属于一流的大学培育出来日本经济官僚们，才能抵御被利益集团俘获的诱惑而免于大范围的腐败，并超越局部和短期利益考量的影响，以高瞻远瞩的眼光制定并实施国家发展战略(约翰逊，2010：3789)。这支“精英官僚队伍”的职责，约翰逊写道：“首先是识别和选择需要发展的产业(产业结构政策)；第二是识别和选择促使选定产业迅速发展的最佳方案(产业合理化政策)；第三是在指定的战略部门中监督竞争，以确保他们在经济上的正常运行和效率”(约翰逊，2010：351)。
很显然，在发展型政府理论家那里，东亚成功经济体的官僚机构已经超越了韦伯的官僚体系理想类型，其中的“精英官僚队伍”在经济发展战略制定方面不仅近乎于全知全能，而且还近