四川城镇化发展报告（2017）_侯水平，陈炜著_9787520106085_湖南知新文化传播有限公司读者荐购服务

本书总报告回顾和总结了四川省“十二五”时期城镇化发展总体情况和基本特征，描述了四川进入城镇化发展中期阶段的现状和主要特点，在此基础上，利用指标体系对四川省21个市（州）2015年城镇化发展水平进行了综合评价，并对各指标的影响因素进行了分解分析；主题报告篇是基于四川省2015年全国1%人口抽样调查数据形成的关于人口特征及变化的系列报告；专题调查篇针对四川省城镇化发展过程中的政策焦点、社会热点问题进行描述、分析。

以人为本，城镇可持续发展的核心
本书编委会

新型城镇化是一个既具强烈时代标签又有鲜明中国特色的词汇。从中央第一次正式提出将新型城镇化道路作为有中国特色社会主义的重要内容，至今已逾三年，我们能够清楚地看到，从新型城镇化理念到政策再到执行、从理论到实践再到理论，存在一个显著的变化：从最初对“新型”二字的模糊认识、过往城镇化模式的“惯性”前行，转变为今天社会各阶层对“人”这一城镇化核心的共识，这一共识不再是口号，而是切切实实地转化成了行动。
改革围绕人的核心诉求
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。2014年在《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中，进一步明确了“以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。此后，全国各地纷纷出台了一系列新型城镇化相关文件措施或发展战略规划，将新型城镇化作为未来一段时间的发展方向和重要工作进行总体布局。理论界围绕城镇化改革的研究和争论如雨后春笋，实践中出现了大量的、各种类型的试点、试验。
2016年无疑是推进新型城镇化改革的突破之年。2月，国务院出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出现代化城市要“让人民生活更美好”，将有序建设、适度开发、高效运行作为城市规划建设管理工作的目标。3月，国家发改委等10部门同意90个县（区、市）结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点。8月，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出十条具体措施，包括农业转移人口子女教育、医疗保障、社会保障、就业、市民化奖励、农村“三权”等。10月，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，推出13条关系万千农业转移人口和其他流动人口长远发展的重磅措施，包括广为关注的城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系等。12月，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，将新型城镇化作为重要民生工程，要求加快实施“一融双新”工程，以促进农民工融入城镇为核心，以加快新生中小城市培育发展和新型城市建设为重点，提出36条具体任务。
四川城镇化发展紧跟国家步伐，并在部分领域先行先试。2015年2月，《四川省新型城镇化规划（2014～2020年）》出台。在对全省城镇化发展现状和态势客观分析的基础上，提出了有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、增强城镇就业吸纳能力、改善城乡居民居住条件、提高城镇建设水平和质量、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化发展体制机制等七个方面的主要任务，并在规划、建设、户籍制度改革等方面开展了大量的探索和实践。在此之前，四川已经在多个领域和不同地区开展工作推动人的城镇化，包括为农民工提供住房保障、打通城乡户籍边界等。2016年12月，四川省政府常务会议原则通过《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》，再次强调以人的城镇化为核心，加快推进相关制度建设，深化关键领域改革。
然而，从以人为核心的城镇化要求出发，立足于发展的现实，我们应该看到四川城镇化还存在较大发展空间。一是从人口社会构成和社会关系看，全省常住人口中，高中及以上学历的仅占25%左右；在城镇内部，人口流动不减反增，老龄化趋势显著，性别比相对偏低。二是从人口经济构成和经济关系看，四川城镇化率不足48%，超过4000万人常住农村；城乡居民人均可支配收入比为2.56∶1，还有380万人处于深度贫困状态；城乡基本养老保险覆盖面还有较大提升空间。三是从人口空间构成和空间关系看，98%的城镇人口居住在四川东部和南部，人口超过100万的城市仅有3个，中小城市和小城镇的人口集聚能力不足。此外，四川还存在十分复杂的历史文化、生态依赖等问题。
从国家到地方不同层面的文件和实践表明，新型城镇化不同于中国改革开放以来的城镇化道路，“新”体现在五个方面。一是城镇承载的核心从“生产要素”转为“人”，更加重视人的全面发展。二是城镇体系从倾向大城市转为大中小城市和小城镇协调发展、城镇化和新农村建设协调推进转变。三是城镇空间布局从城市竞争型发展向城市群协同发展转变。四是城镇建设重点从单纯的硬件投入向建设和管理“软硬兼施”转变。五是更加重视农业转移人口市民化问题，要求“人口城镇化”和“户籍城镇化”有机统一。从四川城镇化的复杂格局以及多元化的现实要求出发，以人为核心即以人的全面发展为出发点和落脚点，包罗万千、复杂多变的人口结构和关系必然是四川城镇化的方向、定位、思路、任务等政策措施设计和执行的基础和前提。改革在继续，改革仍需审慎深入。
绿色发展是城市功能的新需求
城市是人类文明和智慧的结晶，是经济集聚和创新发展的重要载体，是人类得以更好地繁衍生息、持续发展的平台。十八届五中全会明确提出，要实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的“五大发展理念”，其中“绿色”是实现人民富裕、国家富强、中国美丽重要的协同推进方式。
当前中国正处在发展新起点上，正在由一个大国向强国蜕变，“一带一路”的构想与实施将西部推到了中国未来发展的前沿阵地。作为西部表现最为突出和最具发展潜力的省份，作为全国最具生物多样性和生态最敏感的区域之一，四川在绿色发展战略中具有举足轻重的地位。2016年7月28日，四川省委十届八次全会通过了《关于推进绿色发展建设美丽四川的决定》（下文简称为《决定》），其中重点提出要树立“以人为本、尊重自然、绿色低碳、传承历史”理念，建设和谐宜居、各具特色的现代化城镇和乡村。
正是丰富而又复杂的生态环境和资源条件造就了历史悠久、风格多样的四川城市。四川既有2000年历史文化传承与国际化大都市交相辉映的城市成都，也有充分体现新中国工业发展成就的城市德阳、绵阳；既有资源创新开发利用城市攀枝花，也有从传统商贸向现代服务业快速转型的城市南充；既有带动贫困地区脱贫致富的山区城市巴中，也有为生态建设做出突出贡献的低碳城市广元，更有大量独具民族特色的城市，如康定、马尔康、西昌等。多元发展、繁荣共生、活力创新是四川的城市群像，也是西部地区和中国城市的缩影。以地理区位的空间联系为前提，以经济社会和历史文化的内在联系为基础，四川初步形成了四个相互独立又互促互补的城市发展群，形成了由特大型中心城市、中等城市和近2000个小城镇组成的“金字塔”形城镇体系。在推动人的全面发展、加快城市功能完善、推动城乡协调发展等方面取得了突出成就；在满足群众物质文化需要、提升经济社会发展效率、创新资源利用和改善生态环境等方面，肩负着重大责任。
然而，值得高度重视的是，四川城镇发展过程中资源紧缺和资源浪费矛盾突出、生态产品供给不足和环境保护较弱现象并存。例如土地资源，全省城市建成区面积从2010年的1629.73平方公里增加到2015年的2281.64平方公里，年均增加8%；与此同时，全省城市市辖区人口从2010年的1836.56万人增加到2015年的2365.55万人，年均仅增加5.8%，人口密度低于1万/平方公里的城市有17个，超过全部城市数量的一半。又如资源利用方面，2015年全省工业废水重复利用率为87.21%，工业固体废物综合利用率和工业固体废物处置率分别为44.32%和33.91%，还有较大提升空间。再如城市空气，全省21个市（州）城市环境空气质量平均达标天数比例仅为80.5%，细颗粒物（PM2.5）浓度为47微克/立方米，除甘孜、阿坝、凉山、攀枝花和广元外，其余16个市均超标，超标倍数为0.03～1.09倍。
四川处于快速发展阶段，起点低、整体发展不足是这一阶段的主要特征，而生态产品多样且环境优美、资源富集且品位高是四川快速发展的巨大宝藏，如何在城镇化过程中落实“五大发展理念”、反映民众对绿色发展的急迫诉求已经成为摆在四川各级政府和社会各阶层面前的重要课题。正如《决定》中明确指出的那样，“树立和落实绿色发展理念、推动发展方式转变已成为刻不容缓的重大历史任务”。
国家级城市群定义西部发展格局
2016年4月，经国务院同意，国家发改委和住建部联合印发《成渝城市群发展规划》，文件明确提出在成渝国家重点开发区域培育发展城市群，建设具有国际竞争力的国家级城市群，这是在国家新经济版图上的长远战略布局。国家级城市群和国家中心城市是在现有城镇层级基础上，对城镇发展的更高要求。我国城镇长期沿用行政层级的划分方式，是改革开放以来资源快速集聚、城市规模化发展的重要原因。然而，在城镇已经成为中国发展的主要空间载体的新时期，传统的行政划分方式与城镇发展的定位和方向存在偏差，以市场为导向的城镇形态成为发展的现实需求。
根据2005年出台的《全国城镇体系规划（2005～2020）》，成渝城市群被视为国家五大“核心城市群”之一，重庆和成都是重点培育和发展的区域中心城市，肩负促进区域经济社会发展，缩小地区间发展水平差距的任务。11年后，包括重庆27个区（县）以及开县、云阳部分地区，以及四川15个市，总面积为18.5万平方公里的地区被整体定位为引领西部开发开放的国家级城市群，要立足西南、辐射西北、面向欧亚，强化对“一带一路”建设、长江经济带发展、西部大开发等国家战略的支撑作用。
就四川而言，成渝城市群包括成都、自贡、泸州、德阳、绵阳（除北川县、平武县）、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州（除万源市）、雅安（除天全县、宝兴县）、资阳等地市，覆盖了四川大多数发展较为成熟的城市。从城市功能上看，成都是西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽，川南城镇是成渝城市群南向开放、辐射黔滇的重要门户，川东北地区包括南充、遂宁、广安等是成渝城市群跨区域协同发展示范区，达州则是成渝城市群向东开放的走廊。从城市定位上看，成都以建成国家中心城市为目标，绵阳、乐山为成都平原区域中心城市和节点城市，南充为川东北区域中心城市，泸州、宜宾则成为川南区域中心城市，德阳、遂宁、自贡、达州、内江、资阳、广安、雅安是特色鲜明的重要节点城市，一批县城和发展潜力较大的特大镇是重点培育发展的小城市，与此同时，大力发展专业特色镇和一般综合性小城镇。
成渝城市群及其各个城市发展的定位清晰、目标明确，然而从规划到落地再到真正实现9000多万人的新期待，其间还有相当长的一段路要走。应高度重视四大关键性问题，降低城市群发展和城镇化过程中的矛盾和潜在风险。第一，“城市群”不是“群”城市。城市之间以及不同城镇层级之间应该错位发展和协调互动，而不是数个城市同质化竞争甚至各自为政。实现规模效应、乘数效应才是城市群聚发展的核心。第二，城镇发展速度不应追求所谓“奇迹”。城镇是人类文明的集聚，其产生和发展遵循人类经济社会持续螺旋式进化的客观规律，无论是物质上资源要素集聚，还是人们心理层面的接纳和期望，都需要一定的时间积累和磨合，对于国家级城市群这一重大的、整体性和长远性的发展战略，更应具备足够的耐心和毅力。第三，城镇发展的核心词是“效率”而不是单纯的“效益”。城镇发展的内在逻辑是对效率的追求，既包括投入产出效率，也包括资源配置效率。国际经验和改革开放三十余年的成果表明，市场机制是资源要素有效配置最重要的驱动。党的十八大明确提出了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这一判断应成为未来城镇发展的基本思想。第四，城市需要“悉心经营”而不是“无畏创造”。城市是一个有机体，具有自我生长和自我修复的顽强生命力，有独特的性格和鲜明的特色能够被感知，其效率性和可达性是有共同价值观的人们的最大吸引力，应在注重顶层设计的同时强化城市基础单元（社区）塑造及其网络建设，在抓项目引进和建设的同时强调发展环境的营造。

侯水平，男，1955年12月出生，汉族，河南省尉氏县人。中共党员，律师。现任四川省社会科学院院长、研究员，中共四川省委、四川省人民政府决策咨询委员会副主任，四川省政协社会法制委员会副主任，四川省法学会副会长。四川省学术和技术带头人，享受国务院特殊津贴专家。成都地质学院(现成都理工大学)探矿工程专业本科毕业，工学学士；西南政法大学诉讼法专业研究生毕业，法学硕士；四川大学政治经济学专业研究生毕业，经济学博士。1988年至今，在四川省社会科学院从事经济法、民商法研究与教学。1988年通过全国律师资格考试，取得律师资格，兼任律师至今。1993-1995年，在日本神户大学法学部留学。1998年以访问学者身份应邀赴美国纽约证券交易所等进行学术访问。
陈炜，男，汉族，1965年10月生，党校研究生，原省财政厅副厅长、党组成员，2015年9月起任四川省统计局局长。。郭晓鸣，男，1957年12月生，毕业于西南农业大学。四川省社会科学院副院长，研究员。享受国务院特殊津贴专家、四川省有突出贡献的优秀专家、四川省学术和技术带头人、四川省“四个一批”人才等。担任四川省政府决策咨询委员会委员，四川省专家评议委员会委员，四川省农业经济学会副理事长，四川省中青年农村经济研究会理事长，以及四川大学、四川农业大学、西南科技大学兼职教授。2012年被评为四川省“十大杰出创新人才”。从1982年开始从事农村经济理论和政策研究，研究范围涉及农业劳动力转移、农业投资、农村合作经济、农民负担、扶贫攻坚、农业产业化、农业现代化和统筹城乡发展等领域。先后主持国家社科基金、国家自然科学基金等课题10余项，其中国家社科基金重大招标课题1项，主持农业部、科技部和四川省等省部级课题20余项；主持世界银行、美国福特基金会、德国艾伯特基金会、全球环境基金会等国际合作课题30余项。
陈智，男，羌族，1962年6月生，四川茂县人。现任四川省统计局副局长、党组成员。1983年7月参加工作，1982年3月加入中国共产党，西南财经大学研究生学历，经济学硕士。1983年7月－1986年8月任四川省阿坝师范专科学校教师、校团委书记。1986年8月－1988年7月于西南财经大学统计系统计专业研究生班读书。1988年7月－1997年3月任四川省统计科研所干部、副主任科员、主任科员、副所长。1997年3月－2004年3月任四川省统计科研所所长（其间：1999年10月－2001年10月挂职达州市通川区区委常委、副区长）。2004年3月－2006年4月任四川省统计局人口和社会科技统计处处长。2006年4月－2010年3月任四川省统计局机关党委书记、党组成员。2010年3月－现在任四川省统计局副局长、党组成员。
张鸣鸣，女，1978年生，河南郑州人。现任四川省社会科学院区域经济研究所副所长、副研究员，城镇发展研究中心秘书长，获中国博士后基金特别资助。毕业于四川大学经济学院，经济学博士。自2004年起在四川省社会科学院从事研究工作，2011年起在中国社会科学院农村发展研究所博士后流动站工作。主要研究方向：宏观经济分析、城镇发展、“三农”问题。主持国家社科基金课题多项，主研国家社科基金重大招标课题、重点课题多项，承担省部级城镇化、统筹城乡、农民工等相关课题二十余项。

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